www.nkrf.no » Kommunerevisoren.no » 2013 » Nr. 1

Søk

NKRF
Haakon VIIs gt. 9
Postboks 1417 Vika
0161 Oslo

Tlf: +47 23 23 97 00

post@nkrf.no

Hopp over seksjon - Til hovedinnhold - Topp

Finans i kommunal sektor – tap utenfor balanse?

Revisjonsrådgiver Kurt Løvoll, KOMREV3 IKS

GKRS arbeider for tiden med ny regnskapsstandard om finansielle instrumenter, som skal være i samsvar med bestemmelsene i kommunelov og forskrifter.

Fagkomitéen i Foreningen for god kommunal regnskapsskikk (GKRS) skal i tråd med plan for arbeidet ha behandlet et førsteutkast i august, og styret skulle etter samme plan fastsette høringsutkast i møte 19. desember 2012. Dette er av ukjent årsak utsatt i fire måneder.

I Kommunerevisoren 4/12 hadde Lasse Sørensen en interessant og grundig artikkel om temaet finansielle derivat der regnskapsmessige konsekvenser blir diskutert og grunngitt. Det anbefales på det sterkeste å gå gjennom artikkelen som etter min mening er en minilærebok i hva dette er.

Kurt Løvoll er utdannet samfunnsøkonom i 1998 med m.a. finansteori i fagkretsen. Han har lang erfaring både fra privat og offentlig sektor, også regnskapsfaglig. Innenfor kommunal sektor har han bl.a. vært både økonomisjef og kommunalsjef. Han har videre arbeidet i daværende Helse- og sosialdepartement, og også vært utleid til Helse- og omsorgsdepartementet i forbindelse med utredning av samhandlingsreformen. Han arbeider nå som revisjonsrådgiver i Komrev3 IKS, der arbeidsområdet bl.a. har vært vurderinger av finansreglement og rapporter om finansforvaltning, gjeldsvurdering og bruk av finansielle instrument.

Det skulle ut fra dette ikke være behov for en ny artikkel, men etter å ha gått gjennom en del kommunale regnskap, kan det se ut til at dette er et vesentlig problemområde for mange i kommunal sektor. Det er for så vidt ikke unaturlig at mange har problem med å forstå finansielle derivat, men eksempler i kommunal sektor tyder også på at det i finanskampens hete kan være lett å glemme regnskapsprinsippene i sektoren. Min påstand er at kortsiktige budsjettsalderinger, kombinert med manglende forståelse av egenskapene i finansielle instrument sett i forhold til grunnleggende regnskapsprinsipp, sannsynligvis har medført store tap i kommunal sektor, uten at disse tapene kommer til uttrykk i kommunale regnskap. I så fall er dette et nasjonalt problem.

Det er for så vidt ikke unaturlig at mange har problem med å forstå finansielle derivat, men eksempler i kommunal sektor tyder også på at det i finanskampens hete kan være lett å glemme regnskapsprinsippene i sektoren.

Sikring

I hvilke tilfeller kan kommunen holde finansielle instrumenter utenfor balansen?  Svaret på dette må være at dette kun gjelder ved bruk av sikringsbokføring. GKRS har i Notat: Kommuneregnskapet – Rammeverk og grunnleggende prinsipp, lagt til grunn at prinsipp om sikringsbokføring gjelder. I avsnitt 4.6 under referanse sikring går det fram at «Når urealisert tap er sikret, skal urealisert gevinst og tap regnskapsføres i samme periode. Nærmere kriterier for håndtering av sikring i kommuneregnskapet utvikles gjennom god kommunal regnskapsskikk». Det er relativt kort tid siden dette kom inn, og det kan være grunn til å stille spørsmål ved om en i kommunal sektor faktisk har anledning til dette sett i forhold til de generelle vurderingsreglene. Jeg vil anta at dette «innsmettet» i et notat juridisk ikke er tilstrekkelig. Men så er det slik at dette er etablert regnskapspraksis, og intuitivt for de fleste. Likevel ville det nok vært mer korrekt med en forskriftsendring slik at sikringsbokføring fremstår med hjemmel. I privat sektor fremgår dette i kapittel 4 i regnskapsloven under de grunnleggende regnskapsprinsipp.

Ved å følge prinsippet er det mulig å føre fastrenteavtaler slik at overkursen spres over løpetiden. I praksis har kommunene også overført dette til å gjelde finansielle derivat som renteswaper, når disse i sin natur fremstår som en rentesikringsavtale.  Dette er som nevnt vanlig praksis. De fleste er enige om at en eventuelt påløpt overkurs da ikke må resultatføres løpende. En naturlig konsekvens er da etter min vurdering at overkursen fremgår i note for å gi et fullstendig bilde av regnskapet og den økonomiske situasjonen for kommunen.

Hvordan oppstår tap?

Det er likevel en rekke situasjoner der et slikt sikringsbokføringsprinsipp ikke kan legges til grunn. Det finnes mange eksempler på at kommuner for eksempel:

- Har avsluttet rentesikringen før forfall,
- Har inngått nye avtaler med implisitte lån,
- Har solgt swapsjoner av forskjellig art.

Samtidig viser eksemplene at konsekvenser av slike transaksjoner ikke nødvendigvis fremgår i regnskapet. Bl.a. viste Terra-saken grelle eksempler på dette. Under blir et par utvalgte eksempler sett nærmere på.

Opphør av sikring

Anta at en kommune sikrer renteutgiftene sine ved å inngå en rentebytteavtale som i praksis medfører en fastrente på 6 % i seks år på 400 mill. kroner. Kommunen velger ikke å føre verdisvingninger på derivatet i regnskapet, og benytter seg da av såkalt sikringsbokføring.  Etter tre år er flytende markedsrente 2,5 %, og kommunen har samtidig problem med å saldere budsjettet for kommende år. Kommunen terminerer derfor avtalen, og inngår en ny avtale på 4 % i 12 år uten å gjøre opp gammel avtale. Intensjonen er å oppnå en budsjettmessig gevinst årlig de neste tre år på 8 mill. kroner. Problemet er bare at dersom kommunen har valgt sikringsbokføring, så må det i tråd med grunnleggende regnskapsprinsipp være slik at når sikringen opphører, så må gammel avtale gjøres opp. Merk her at motivet for omleggingen ikke er sikring, da avtalen i utgangspunktet var sikret. Derivatet har en stor negativ verdi som er å anse som overkurs. Dersom 12-årsmarkedsrenten egentlig for eksempel er 3,3 %, så vil overkursen kanskje utgjøre om lag 34 mill. kroner. I utgangspunktet skulle denne overkursen som del av sikringen betales i løpet av tre år, men gjennom denne operasjonen har kommunen skjøvet og fordelt tapet i 12 år. Og tapet fremgår kanskje verken i selve resultatregnskapet eller som note i regnskapet. Det er gjerne også et problem at ny avtale ikke er konkurranseutsatt, og at finansinstitusjonen kan ta seg godt betalt for en slik omlegging, men det får være en annen diskusjon.

... når sikringen opphører, så må gammel avtale gjøres opp.

Salg av renteopsjon

Anta samme utgangspunkt som over med 6 % rente i seks år på 400 mill. kroner. I stedet for å gå over til ny rentebytteavtale etter tre år, velger kommunen å selge en opsjon (europeisk type) til banken, der banken om tre år kan bestemme om kommunen skal gå inn i en rentebytteavtale som i praksis gir en fastrente i 12 år på 5 %. I bytte for dette slipper kommunen å betale rente de neste tre årene (inngår en rentebytteavtale med fastrente 0). Dette virker besnærende: slipper kommunen renteutgifter de neste tre årene? Selvsagt ikke. Også her er det ny type forpliktelse gjennom overkurs som må håndteres, i tillegg må den nye forpliktelsen som oppstår ved at en lar være å betale rente håndteres. Markedsverdien på en fremtidig rentebytteavtale (FRA) på dette nivået kan for eksempel være 35 mill. kroner. Men nå er ikke dette en FRA, da en ikke vet om en skal inngå noen rentebytteavtale om tre år. Problemet er at kommunen har sikret seg en minimumsrente på 5 %, og de har sannsynligvis fått dårlig betalt for å ha gått i denne fellen. Det er mao. ikke sikring, og når det ikke er sikring så er det spekulasjon, og negative verdiendringer på dette derivatet må resultatføres i tråd med laveste verdis prinsipp.

Status i kommunene

Det finnes en lang rekke slike eksempler med forskjellige innretninger på finansielle derivat som kommuner har handlet med. Vi har også sett eksempler de siste to år på at det er forsøkt ryddet opp ved at kommuner har gått ut av swapsjonsavtaler og inn i swaper, men at oppgjøret for dette ikke gjenspeiler seg i regnskapene til kommunene. Vi ser også mange eksempler på at negative verdier på finansielle derivat ei heller fremgår i note til regnskapene. For øvrig har Fylkesmannen i Vest-Agder i lovlighetskontroll1 av Farsund kommunes regnskapsvedtak, slått fast at: «Avtalene ble avsluttet før avtalt utløpstidspunkt. Når en avtale er avsluttet må virkningen resultatføres.» Dette brevet er en god rettesnor på noe av problematikken. I Farsund kommunes tilfelle skulle avtalene uansett i utgangspunkt vært resultatført da solgte opsjoner som nevnt ikke er rentesikring (her finnes mulige unntak ved kombinasjon med samtidig kjøp av opsjoner).

Men det finnes også eksempler på kommuner som håndterer dette riktig. I en kommune fremgår det i finansrapporteringen at negative verdier på finansielle derivat pr. 31. august 2012 var 193 mill. kroner. I en annen fremgår det i tertialrapport at negative verdier på derivat pr. 31. august 2012, var 35,9 mill. kroner. Disse tallene antyder omfanget av dette i kommunal sektor, og det fremstår forbilledlig at disse kommunene opplyser om dette – og disse kommunene har også regnskapsført deler av tapet som ser ut til å skyldes handel med opsjoner og terminering av gamle avtaler.

På generell basis er det slik at det kan være store tapsbomber i regnskapene, men dette kan også være av lite omfang. Poenget er at slik regnskapet blir presentert i mange kommuner, er det umulig for innbyggere, politikere og sentrale myndigheter å se dette. Og det er heller ikke mulig å vite om kommuner skyver på tap oppstått som følge av spekulasjon i finansielle derivat.

Regnskapsprinsipp, generasjonsprinsippet og generelle vurderingsregler

Det vil oppstå nye finansielle konstruksjoner som ikke er enkle å forstå. Men det viktigste er da å huske hele tiden å se disse i lys av noen viktige regnskapsprinsipp:

Bruttoprinsippet: Alle utgifter, utbetalinger, inntekter og innbetalinger skal regnskapsføres brutto. Dette gjelder også for de interne finansieringstransaksjonene. Det skal således ikke gjøres fradrag for tilhørende inntekter til utgiftene, og heller ikke skal inntektene fremstå med fradrag for eventuelle tilhørende utgifter.

Anordningsprinsippet: Alle kjente utgifter, utbetalinger, inntekter og innbetalinger i året skal tas med i årsregnskapet for vedkommende år, enten de er betalt eller ikke når årsregnskapet avsluttes.

Forsiktighetsprinsippet: Urealisert tap skal regnskapsføres.

I tillegg er det et viktig prinsipp som også må tas med:

Generasjonsprinsippet2: Det finansielle ansvarsprinsipp innebærer at de som drar nytte av et tilbud, også bærer kostnaden ved tilbudet. Uten krav om at utgiftene må tilpasses inntektene (…) vil konsekvensen kunne bli en urimelig forfordeling av en generasjon brukere av tjenester fremfor en annen. At utgifter må tilpasses inntektene innenfor en avgrenset periode, bidrar derfor til å sikre en effektiv ressursbruk over tid.

Og en må også være seg bevisst de generelle vurderingsreglene i § 8 i regnskapsforskriften: «Omløpsmidler skal vurderes til laveste av anskaffelseskost og virkelig verdi. Markedsbaserte finansielle omløpsmidler skal vurderes til virkelig verdi.»

Da trenger dette egentlig ikke være så komplisert likevel. Utgangspunktet er at alt skal verdsettes og resultatføres. Så kan noe være sikring, da kan en unnlate resultatføring, men en må oppgi bl.a. verdier i note til regnskapet for å gi fullstendig informasjon. Bryter en denne sikringen så må over-/underkurs håndteres i tråd med de grunnleggende reglene det kommunale regnskapet er tuftet på.

Mange forutsetninger ligger da etter min mening til rette for å få en regnskapsstandard på området som er både enkel og forståelig.

1 Brev datert 12.11.2012 Lovlighetskontroll av Farsund kommunes regnskap 2011
2 Forarbeid kommuneloven om det finansielle ansvarsprinsipp


Kommunerevisoren nr. 1/2013 - 68. årg.

Til toppen av siden

Topp