www.nkrf.no » Kommunerevisoren.no » 2013 » Nr. 1

Søk

NKRF
Munkedamsveien 3B
Postboks 1417 Vika
0115 Oslo

Tlf: +47 23 23 97 00

post@nkrf.no

Hopp over seksjon - Til hovedinnhold - Topp

20 år med kontrollutvalg og forvaltningsrevisjon

Registrert revisor og sosiolog Bodhild Laastad, seniorrådgiver i NKRF

Kommuneloven har 20-årsjubileum i år. Det vil si at det er 20 år siden ordningen med kontrollutvalg og obligatorisk forvaltningsrevisjon ble innført.

Dette jubileet kan være en passende anledning til å ta et overblikk over den rolle kontrollutvalget og forvaltningsrevisjon er ment å spille i det kommunale ansvarssystemet og prøve å oppsummere det vi i dag vet om hvordan rollen blir ivaretatt.

Da den nye kommuneloven ble vedtatt i 1992, innebar den en av de mest gjennomgripende endringene i rammene for kommunal virksomhet siden formannskapslovene kom i 1837 (Bukve og Offerdal 2002). Endringene gjaldt både forholdet mellom kommune og stat og måten kommunene styres.

Kommuneloven gir kommunene stor frihet til selv å bestemme hvordan de ønsker å organisere og administrere sin virksomhet, men når det gjelder hva som skal gjøres, er de bundet av de målsettingene som staten gir. Bukve og Offerdal (2002) betegner dette som en integrert modell for det lokale selvstyret i motsetning til en autonom selvstyremodell. Norge er således en unitær stat der det kommunale selvstyret formelt sett er delegert fra det nasjonale nivået. Bakgrunnen for denne modellen kan sies å være et ønske om å finne en balanse mellom politisk deltakelse på det lokale nivået på den ene siden og hensynet til effektivitet, rettssikkerhet, rettferdig fordeling av offentlige goder og makroøkonomiske hensyn på den andre (Bukve og Offerdal 2002). Slik sett kan kommunene forstås som et middel for staten til å implementere nasjonal politikk. Men samtidig ønsket man også å styrke kommunene som politiske institusjoner gjennom å la de politiske prosessene i kommunene få i oppgave å samordne sentralt utformete målsettinger på det lokale nivået og slik sikre tilpassing til lokale forhold (Larsen og Offerdal 2000).

I tillegg klargjør kommuneloven grensene mellom politiske og administrative oppgaver internt i kommunen. Dette omtales slik i forarbeidene til loven:

Sammenfatningsvis kan det uttrykkes slik: De folkevalgte organer bestemmer gjennom sine vedtak hva som skal gjøres, mens administrasjonen bør gis stor grad av frihet til å bestemme hvordan oppgavene skal løses …»
(NOU 1990:13 s. 137).

I dette ligger også en tydeliggjøring av den hierarkiske ansvarsmodellen med ansvarliggjøring av administrasjonen. Administrasjonssjefen har direkte instruksjonsrett over kommunens ansatte, men står selv ansvarlig overfor det politiske nivået.

Å handle ansvarlig vil si å basere handlingen på etisk forsvarlige verdier og en forsvarlig oppfatning av relevante fakta (Bukve og Offerdal 2002). Eckhoff og Jacobsen definerer ansvar som det «å kunne bli utsatt for kritikk» (1960 sitert i Bukve og Offerdal, 2002, s. 154). I det ligger at ansvar innebærer en plikt til å svare for seg, men samtidig er det forventet at den ansvarlige på selvstendig grunnlag vurderer hvor langt og på hvilken måte denne plikten gjelder. Den ansvarlige er på en og samme tid både fri og bundet. I dette perspektivet kan ansvar sees som et paradoks (Harmon 1960 sitert i Bukve og Offerdal 2002).

Dette paradokset gjør seg gjeldende i forvaltningen av kommunene. Den kommunale organisasjonen kan oppfattes som et ansvarssystem satt sammen av en politisk og en administrativ komponent. Den administrative komponenten har ansvar for å sette i verk vedtak som er fattet i den politiske komponenten. Iverksettingen skal skje på en nøytral og effektiv måte, og administrasjonen med administrasjonssjefen i spissen står ansvarlig for dette overfor det politiske nivået. Samtidig er administrasjonssjefen prisgitt de rammene det politiske nivået setter. Summen av dette munner ut i at han vil «kunne bli utsatt for kritikk».

Det skarpe skillet mellom politikk og administrasjon er et grunnleggende styringsprinsipp i kommuneloven (Offerdal, Bukve og Olsen 2002). Dette styringsprinsippet kan best forstås i lys av prinsipal- og agentteori. Kommunestyret har da rollen som prinsipal, det vil si den som har den legitime retten til å bestemme hva som er målet, mens administrasjonssjefen som agent har som oppdrag å sørge for at målet nås. Ifølge denne teorien er det ikke gitt at prinsipalen og agenten i alle tilfeller har sammenfallende interesser (Jensen & Meckling 1976). Prinsipalen kan risikere at agenten opptrer opportunistisk og anvender ressursene til å forfølge sine egne eller organisasjonens interesser snarere enn prinsipalens legitime interesser. Et annet problem i prinsipal-agentforholdet er det som omtales som informasjonsasymmetri. I dette ligger at agenten sitter med et informasjonsovertak. Gjennom sin nærhet og kontroll over den operasjonelle driften har han en privilegert tilgang til informasjon. Prinsipalen på sin side vil være prisgitt den informasjonen som agenten velger å gi han. Ifølge teorien kan prinsipalen sette i verk to ulike typer mottiltak som begge medfører kostnader, nemlig insentiv og kontroll. Og det var nettopp kontroll kommuneloven av 1992 grep til ved å innføre et nytt politisk utvalg – nemlig kontrollutvalget – og innføre forvaltningsrevisjon som en lovpålagt revisjonsform.

Og det var nettopp kontroll kommuneloven av 1992 grep til ved å innføre et nytt politisk utvalg – nemlig kontrollutvalget – og innføre forvaltningsrevisjon som en lovpålagt revisjonsform.

Kontrollutvalget blir valgt av kommunestyret og har som sin eneste oppgave å ta hånd om tilsyn, kontroll og revisjon på kommunestyrets vegne. Kort fortalt er kontrollutvalget et redskap i kommunestyrets utøvelse av demokratisk tilsyn og kontroll for å sikre at kommunens virksomhet skjer i tråd med gjeldende lover og regler og kommunen sine egne planer og vedtak, og at velferdsproduksjonen overfor kommunens innbyggere skjer på en effektiv måte og at den holder forsvarlig kvalitet. Kontrollutvalget kan på denne måten sees som et botemiddel som skal bidra til å redusere informasjonsasymmetrien mellom prinsipalen – kommunestyret – og agenten, det vil si administrasjonssjefen.

Modellen under illustrerer funksjonene og posisjonene til de ulike instansene i den kommunale forvaltningen:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Figur 1: Hovedlinjene i den kommunale styringsmodellen (NKRF 2011b).

Figur 1 viser at det går to styringslinjer fra kommunestyret. Den ene går til administrasjonssjefen som skal se til at de sakene som blir lagt fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, og at vedtak blir iverksatt. Administrasjonssjefen skal dessuten sørge for at administrasjonen blir drevet i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er underlagt god og betryggende intern, administrativ kontroll. Det er således administrasjonssjefen som har det operative ansvaret for kommunens tjenesteproduksjon, kommunal planlegging og myndighetsutøvelse.

Den andre linjen – kontrollinjen – representerer den uavhengige og eksterne kontrollen som er hjemlet i kommuneloven kapittel 12 som omhandler internt tilsyn og kontroll og revisjon. Denne linjen går fra kommunestyret til kontrollutvalget. Kontrollutvalgets løpende tilsyn innebærer å påse at kommunen har en forsvarlig revisjonsordning, og at det blir utført regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon av kommunens virksomhet. I forskrift om kontrollutvalg er det presisert at kontrollutvalget ikke kan overprøve politiske prioriteringer som er gjort i kommunens folkevalgte organer. Kontrollorganene skal altså kontrollere anvendelse av midlene og måloppnåelse, men ikke vurdere hensiktsmessigheten i innholdet i de politisk vedtatte målene for virksomheten i kommunen.

Regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon er to svært ulike revisjonsformer. Det kan hevdes at regnskapsrevisjonen, som har som sitt primære formål å bekrefte at kommunens regnskap ikke inneholder vesentlige feil eller mangler, skjer mer eller mindre uavhengig av kontrollutvalgets egen aktivitet. Regnskapsrevisjon i kommuner er svært lik tilsvarende revisjon i privat sektor. Med forvaltningsrevisjon stiller det seg annerledes.

Forvaltningsrevisjon er en helt særegen, lovpålagt revisjonsform som vi bare finner i offentlig sektor.

Forvaltningsrevisjon er en helt særegen, lovpålagt revisjonsform som vi bare finner i offentlig sektor. Essensen i bestemmelsene er at gjennom forvaltningsrevisjon skal en årlig vurdere og rapportere om kostnadseffektivitet, måleffektivitet, etterlevelse av regelverk, om kommunens styringssystemer er hensiktsmessige og om beslutningsgrunnlag oppfyller offentlige utredningskrav. Litt forenklet kan en si at vurderinger av økonomi og produktivitet gir svar på spørsmålet: Gjør en tingene rett? mens vurderinger av måloppnåelse og virkninger gir svar på spørsmålet: Gjør en de rette tingene?

Denne revisjonsformen krever at kontrollutvalget spiller en aktiv og ansvarlig rolle. Regelverket pålegger kontrollutvalget å gjennomføre en overordnet analyse av kommunens virksomhet for å avdekke hvor det er fare for avvik og svakheter. Analysen skal resultere i en plan for forvaltningsrevisjon som angir på hvilke områder det skal gjennomføres forvaltningsrevisjon. Planen som skal vedtas av kommunestyret, er utgangspunkt for kontrollutvalgets bestilling av det enkelte forvaltningsrevisjonsprosjektet. Dette er med på å tydeliggjøre at forvaltningsrevisjon er et redskap for de folkevalgte i ansvarliggjøringen eller ansvarsutkrevingen av administrasjonssjefen og administrasjonen.

Det kan herske ulike oppfatninger om i hvilken grad forvaltningsrevisjon representerer en moderne form for revisjon. Det kan med rette hevdes at det å revidere offentlig virksomhet alltid har hatt et videre siktemål enn revisjon i privat sektor (Dewar 1985). Likevel er det vanlig å se på innføringen av forvaltningsrevisjon som en effekt av New Public Management-reformene (NPM). Power (1997) hevder at den uthulingen av offentlig sektor som NPM medfører, genererer et økt behov for revisjon og andre former for evaluering og inspeksjon som kan fylle tomrommet. Christensen, Helgesen og Lægreid (2001) omtaler dette som et paradoks – den økte fristillingen som ligger i kjernen av NPM, har resultert i økt behov for kontroll og revisjon, altså det motsatte av fristilling.

Så langt har vi sett på kontrollutvalget og forvaltningsrevisjon i et mer teoretisk orientert systemperspektiv. Men la oss nå se litt nærmere på hva lovgiver har sagt om denne revisjonsformen og revisors rolle.

Hva har lovgiver sagt om forvaltningsrevisjon

I NOU 1990:13 som utredet den nye kommuneloven, kan vi lese at revisjonsbegrepet blir foreslått utvidet til å omfatte ”en systematisk vurdering av bruk og forvaltning av de kommunale midler med utgangspunkt i oppgaver, ressursbruk og oppnådde resultater”. Om revisors rolle heter det:

I de senere år har det skjedd en betydelig utvikling av revisjonen og revisors rolle, i den forstand at han/hun i dag i langt større grad forutsettes å skulle medvirke i både administrativ utvikling og effektivisering og fungere som en rådgiver for den administrative ledelse i kommunen. Både den tekniske utviklingen og utviklingen av moderne systemrevisjon har gjort det mulig for revisor å fri seg fra krevende rutinearbeid slik at han/hun i stedet kan bruke ressurser på ”kritisk kontroll” av selve den kommunale virksomheten
(NOU 1990:13: s. 271).

Om forvaltningsrevisjon kan man lese følgende:

… (Den) vil i praksis primært rette seg mot ledelsesfunksjonene i kommunalforvaltningen, det vil si hvordan forvaltningen fastlegger mål, utarbeider handlingsprogram og planer, sørger for ressursutvikling, styrer og gjennomfører pålagte oppgaver og foretar resultatoppfølging.
   (---)
Målet for forvaltningsrevisjon er blant annet å bidra til at virksomheten blir mer kostnads- og formålseffektiv.
(---)
Dette innebærer en kartlegging av hvordan forholdet er mellom den ressursmengde som er medgått og de produkter som er framskaffet, samt i hvilken grad man har nådd de mål som er satt for virksomheten.
(---)
Revisor må identifisere områder der det vil være mulig å forbedre effektivitet og økonomi.
(---)
Videre forutsetter forvaltningsrevisjon at det foretas en evaluering av eksisterende styringssystemer i kommunen ved å sammenligne den virksomhet som foregår med foretrukket eller anerkjent praksis på området
(NOU 1990:13: s. 272).

I forarbeidene til lovendringen som kom i 2003, blir det understreket at forvaltningsrevisjon er en viktig kontrollmekanisme mellom kommunestyret og administrasjonen, og at formålet er å bidra til forbedring og læring i organisasjonen (Ot.prp. nr. 70 2002-2003). Ifølge departementet er det et uutnyttet potensial i forvaltningsrevisjon, og det uttrykkes et ønske om å styrke denne revisjonsformen.

Ut fra lovforarbeidene kan vi lese at lovgiver har en sterk forventning til kontrollutvalget om at det skal bidra til effektivitet, økonomi og styring gjennom å påse at det blir utført forvaltningsrevisjon med dette som tema.

Hva vet vi om kontrollutvalgenes virksomhet

Forskningsbasert kunnskap om kontrollutvalgenes virksomhet foreligger bare i begrenset grad. I en studie i 2000 fant Opedal og Østtveiten at kontrollutvalgene hadde medvirket til å styrke kommunens egenkontroll, men det var den tradisjonelle regnskaps- og regelkontrollen som var blitt styrket. De fungerte som et «ris bak speilet» med fokus på avvikskontroll. De hadde tilført det politiske miljøet økt kompetanse i kontrollarbeid og greid å innta en uavhengig rolle i kommunene. Kontrollutvalgene så ut til å ha styrket politikernes kontroll med administrasjonens iverksetting av politiske vedtak, og de hadde fått økt innsikt i kommunens administrative virksomhet. Imidlertid fant de at kontrollutvalgene syntes å spille en nokså beskjeden rolle med hensyn til effektivisering og organisasjonsutvikling i kommunene, og kommunenes besluttende organer så bare i beskjeden grad ut til å nyttiggjøre seg informasjon fra kontrollorganene i politikkutformingen (Opedal og Østtveiten, 2000).

I 2007 gjennomførte Gjertsen og Martinussen en ny studie om kontrollutvalgenes virksomhet på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet. I likhet med studien fra 2000 fant man også nå at arbeidet i kontrollutvalgene ble vurdert å ha styrket kommunenes egenkontroll og politikernes kontroll med den administrative iverksettelsen av vedtak. Studien viste at kontrollutvalgene har et klart rådmannsfokus. Kontroll av kommunens sentraladministrasjon ble betraktet som en viktig oppgave som også ble fulgt opp i praksis.

En nyere studie fra 2009 viser at forvaltningsrevisjon anses å være en viktig form for folkevalgt tilsyn og kontroll med den kommunale forvaltningen. Det rapporteres om at i de fleste kommuner har denne kontrollformen nå «satt seg», og det er etablert god praksis og rutiner rundt bruken av forvaltningsrevisjon (Clausen og Madsen, 2009).

… kontrollutvalgene synes å ha gått inn i den kontrollrollen de er tiltenkt i det kommunale ansvarssystemet ved at de har fokus rettet mot administrasjonen – agenten og dennes iverksetting av prinsipalens vedtak.

Den konklusjonen som kan trekkes på bakgrunn av disse få studiene, er at kontrollutvalgene synes å ha gått inn i den kontrollrollen de er tiltenkt i det kommunale ansvarssystemet ved at de har fokus rettet mot administrasjonen – agenten og dennes iverksetting av prinsipalens vedtak. De rapporterer til kommunestyret og bidrar slik til mindre informasjonsasymmetri. Når det gjelder oppgaven å bidra til forbedring og læring i administrasjonen, har vi betydelig mindre håndfast kunnskap. Her hadde det vært ønskelig med noen gode studier.

Referanser:

  • Bukve, O. & A. Offerdal (2002): « Kommunene og kommunelova». I Bukve, O. & A. Offerdal (red.): Den nye kommunen. Kommunal organisering i endring. Oslo: Det Norske Samlaget.
  • Christensen, T., S.B. Helgesen og P. Lægreid (2001) «En revitalisert riksrevisjon». I Tranøy B. S. og Ø. Østerud (red.): Den fragmenterte staten – reformer, makt og styring. Oslo: Gyldendal: 272–297.
  • Clausen, T. H. og E. L. Madsen (2009): Forvaltningsrevisjon og selskapskontroll som verktøy i egenkontrollen i norske kommuner og fylkeskommuner. NF-rapport 13/2009.  Bodø: Nordlandsforskning.
  • Dewar, D., 1985. Value for money audit: the first 800 years. Public Finance and Accountancy, August 30, 1985, s. 10-12.
  • Gjertsen, A. og K. Martinussen (2007): Kommunale kontrollutvalg – uavhengighet eller flertallsdiktatur? NF-rapport nr. 4/2007. Bodø: Nordlandsforskning.
  • Jensen. M. & W. Meckling (1976). Theory of the firm: managerial behavior, agency costs and ownership structure. Journal of Financial Economics, 3, 305-360.
  • Kommunal- og regionaldepartementet (2002): Forslag til endringer i kommuneloven - kommunal revisjon m.m. Høringsnotat.
  • Kommuneloven. Lov av 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner.
  • Larsen, H. O. & Offerdal, A., (2000): “Political Implications of The Norwegian Local Government Act of 1992”. I Amnå, E. & Montin, S. (red.): Towards a New Concept of Local Self-government? Bergen: Fagbokforlaget.
  • NOU 1990:13 Forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner. Oslo: Kommunaldepartementet.
  • Offerdal, A., O. Bukve og K. H. Olsen (2002): « Det paradoksale ansvaret». I Bukve, O. & A. Offerdal (red.): Den nye kommunen. Kommunal organisering i endring. Oslo: Det Norske Samlaget.
  • Opedal og Østtveiten (2000): "Full kontroll". En studie av kontroll- og tilsynsordningene i kommuner og fylkeskommuner. NIBR prosjektrapport 2000:10.
  • Ot.prp. nr. 70 2002-2003: Om lov om endringer i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (kommunal revisjon). Oslo: Kommunal- og regionaldepartementet.
  • Power, M. (1997): The Audit Society. Rituals of Verification. Oxford: Oxford University Press.

Kommunerevisoren nr. 1/2013 - 68. årg.

Til toppen av siden

Topp