www.nkrf.no » Kommunerevisoren.no » 2014 » Nr. 1

Søk

NKRF
Haakon VIIs gt. 9
Postboks 1417 Vika
0161 Oslo

Tlf: +47 23 23 97 00

post@nkrf.no

Hopp over seksjon - Til hovedinnhold - Topp

Hvilket regnskapssystem er best egnet for kommunene?

Professor Bjarne Jensen, Høgskolen i Hedmark

I denne artikkelen drøftes hvilket regnskap, som er best egnet for offentlig virksomhet, forretningsregnskapet eller de regnskapssystemer som er utviklet for å ivareta offentlig virksomhets behov. Begrunnelsene for ønske om forretningsregnskap drøftes særskilt. Konklusjonene er at styringsbehov og formål for offentlig virksomhet og forretningsvirksomhet er så ulike at forretningsregnskapet ikke er godt egnet for offentlig virksomhet.

1. Regnskapssystemer i offentlig virksomhet i Norge

Kommunene og staten bruker systemer for regnskap og budsjett som er særskilt utviklet for å ivareta styringsbehovene i offentlige virksomheter.  De offentlige regnskapenes hovedformål er å belyse inntekter og finansielt grunn­­­lag for offentlig virksomhet, fordeling på formål og aktiviteter, budsjett­­- og betalingskontroll, informasjon til kostnadsanalyser og resultatevalueringer og oversikt over finansiell status og resultater. Systemet for kommuner og fylkeskommuner og systemet for staten har begge sitt utspring i såkalte kameralsystemer (Jensen og Monsen 2009). Sam­tidig er det forskjeller på systemet staten har utviklet for kom­munene og systemet staten bruker i egen virk­som­het.

En viktig kjerne i ethvert regnskap er prinsippene for hvordan utgifter og inntekter skal tidsavgrenses; dvs. valg av periodiseringsprinsipp. Staten bruker i hovedsak kontant­prin­sippet, mens kommunene bruker anordningsprinsippet. I tillegg har kommuneregnskapet klart skille mellom kapitalutgifter, herunder investeringer og kapitalinntekter på den ene side (investeringsregnskapet) og såkalte løpende utgifter og inntekter på den annen side (driftsregnskapet). Dette skille, som staten krever at kommunene skal opererer med, avviser imidlertid den samme staten som uhensiktsmessig i sitt eget system (St.prp. nr. 1 (2006-2007)).

Etter min vurdering er dette merkverdig begrepsbruk, fordi ethvert regnskap må ha et periodiseringsprinsipp og valg av dette prinsippet bør avhenge av formålet for regnskapet.

Det regnskapssystem som er utviklet for forretningsvirksomhet er annerledes. Hoved­formålet med det systemet er å belyse virksomhetens økonomiske lønnsomhet. Forretningsregnskapet betegnes derfor også som lønnsomhetsregnskap. Det avviker på vesentlige punkter fra de systemer som er utviklet for offentlig virksomhet. Siden hovedformålet er å belyse virksomhetens økonomiske lønnsomhet står inntektsopptjening og kostnader knyttet til opptjeningen sentralt i perio­disering av inntekter og utgifter. For å skille periodiseringsprinsippet i forretningsregnskapet fra de periodiserings­prinsipper, som offentlig virksomhet bruker (anordningsprinsippet og kontantprinsippet), kan det naturlig betegnes som lønnsomhetsperiodisering. I en del litteratur om kommuneregnskapet hevdes det at kontantprinsippet ikke er et periodiseringsprinsipp, at anordningsprinsippet er «litt» periodisering, mens prinsippet i forretningsregnskapet omtales som periodiseringsprinsippet eller «full» periodisering (Aastvedt og Mauland 2006). Etter min vurdering er dette merkverdig begrepsbruk, fordi ethvert regnskap må ha et periodiseringsprinsipp og valg av dette prinsippet bør avhenge av formålet for regnskapet. Prinsippene for forretningsregnskap er nedfelt i regnskapsloven. Det betegnes derfor også som regnskapsføring etter regnskapsloven.

Etter min vurdering er det en kuriositet at innføring av forretningsregnskap i offentlig virksom­het ofte betegnes som innføring av periodiseringsprinsippet. Det skapes inntrykk av at det finnes et objektivt riktig periodiseringsprinsipp. En kan ha mistanke om at denne betegnelsen brukes for å gi et inntrykk av at innføring av forretningsregnskap kun dreier seg om teknikk (Brandsås Kommunal Økonomi nr. 8, 2006; NOU 2003:6 Hva koster det?).

I de senere år er forretningsregnskapets periodiseringsprinsipper utviklet ved å se på verdi­utviklingen i foretakenes balanse (aktiva og passiva) og de medfølgende endringer i egenkapitalen. Dette særlig for at egenkapitalen til enhver tid skal gjenspeile virksomhetens markeds­verdi. Dette er det viktigste nye knyttet til innføring av regn­skaps­prinsipper basert på IFRS (International Financial Reporting Standards). Spesielt for foretak med aktiva og passiva bestående av finansverdier bidrar disse prinsipper til at resultatene kan svinge mere i takt med børsutvikling. I oppgangstider blåses verdier og resultater opp, mens de blåses ned i nedgangstider. På denne måten kan disse regnskapsprinsipper bidra til å forsterke både økonomisk oppgang og nedgang, dvs. både bidra til økonomiske bobler og få dem til å sprekke.

Bjarne Jensen er professor i forvaltningsøkonomi ved Høgskolen i Hedmark. Han har tidligere vært adm. direktør i Kommunekreditt, rådmann i Bergen og Kristiansand, førsteamanuensis ved Høgskolen i Agder og ansatt i Sosialdepartementet og Finansdepartementet. Han har også deltatt i og ledet flere større offentlige utredninger knyttet til finansiering og styring av offentlig virksomhet.

Flere interesser arbeider for å erstatte budsjett- og regnskap utviklet for offentlig virksomhet med forretningsregnskap. I spissen for dette arbeidet står organisasjonene for de private revisorer. Disse organisasjoner har økonomiske egeninteresser knyttet til at offentlig virksomhet går over til å bruke forretningsregnskap.  Internasjonalt har de skaffet seg monopol på å utvikle regnskapsprinsipper for offentlig virksomhet. De går under betegnelsen IPSAS og markedsføres som innføring av periodiseringsprinsippet, men er til forveksling lik forretningsregnskapet.  Eksperter med erfaring og kompetanse på offentlig virksomhet er i liten grad involvert i dette arbeidet (Tranøy, 2012). Den statlige spesialist­helsetjenesten og statsforetak benytter allerede forretningsregnskap, og det kan brukes av interkommunale sel­skaper.

Statlige virksomheter kan i tillegg til kontantregnskapet også ta i bruk et regnskap som ligner forretningsregnskapet. Det er utviklet av DFØ (Direktoratet for økonomistyring) og har betegnelsen SRS (Statlige regnskapsstandarder). Finansdepartementet omtaler selv systemet på følgende måte: «Finansdepartementet har fastsatt anbefalte, men ikke obligatoriske statlige regnskapsstandarder for virksomheter, som i samråd med overordnet departement, velger å føre periodisert virksomhetsregnskap, jf. rundskriv R-114». Her har Finansdepartementet lagt opp til at statlige virksomheter kan føre to ulike regnskap. De må føre regnskap basert på kontantprinsippet. Det er et forståelig krav både ut fra behovene en har i forbindelse med finanspolitikken og Stortingets budsjettstyring og -kontroll. I tillegg kan statlige virksomheter også føre regnskap basert på samme periodiseringsprinsippp som i forretningsregnskapet. På meg virker det ikke særlig rasjonelt å ha to regnskapssystemer. En skulle også tro at Finansdepartementet skjønner at alle regnskap har et periodiseringsprinsipp, og at det som SRS-ene bruker er forretningsregnskapets periodiseringsprinsipp eller såkalt lønnsomhetsperiodisering.

2.  Nærmere om forskjeller mellom systemet for kommuneregnskap og forretningsregnskap

Hovedforskjellen mellom forretningsregnskap og systemene utviklet for offentlig virksomhet har sitt utspring i formålene for systemene. Nærmere bestemt hva skal systemene brukes til og hva skal de belyse.

Det er grunnleggende forskjell på økonomistyring for fellesbetalte offentlige velferds­goder og forretningsvirksomhet (se figurene 1 og 2). Det sentrale er at det offentlige dis­ponerer inntekter for å realisere velferdspolitiske mål. Resultatet er de velferdseffekter befolkningen oppnår. Økonomisk overskudd som resultatmål er irrelevant. Det kan jo oppnås ved at den offentlige virksomheten holder utgifter tilbake eller skriver ut større inntekter enn den bruker. Virksomheter med adgang til å skrive ut egne inntekter ved gebyrer eller avgifter har derfor normalt ikke adgang til å operere med høyere avgifter/gebyrer enn virksomhetens selvkost. De viktigste økonomiske styringsredskap er budsjetter og økonomiske planer. Regnskapet viser hvordan budsjettet blir gjennomført, belyser virksomhetenes økonomiske status og gir grunnlag for kontroll av økonomiske disposisjoner, resultater og effektivitet.

Figur 1: Forskjeller i økonomistyring – offentlig forvaltning og forretningsvirksomhet

Hovedformålet med forretningsvirksomhet er å oppnå resultat i form av økonomisk over­skudd. De forretningsdrivende disponerer ressurser og har kostnader som settes inn for å skape produkter som selges i et marked. Hensikten er å skape salg som gir inn­tekter. Målet er størst mulig profitt. Hva slags produkt som leveres og hvem som kjøper produk­tene er underordnet. Normalt vil produksjon som gir økonomisk underskudd eller for lav økonomisk lønnsomhet bli avviklet. Produksjonens betydning i form av nyttevirkninger eller velferd for fellesskapet, befolkning eller brukere vurderes ikke. Regnskapet er det viktigste økonomiske styringsredskap. Det er utviklet for å vise lønnsomhet; dvs. profitt eller avkastning på egen­kapi­talen.

Forretningsregnskapet har ingen bestemmelser om budsjett. Det enkelte foretak avgjør om det skal ha budsjett og eventuelt hvordan det skal utformes og brukes. I bedrifts­økonomisk styring er det et virvar av interne budsjetter og rapporter. De kan være viktige redskaper i arbeidet for å oppnå større økonomisk lønnsomhet i virksomheten. Det er imidler­tid noe helt annet enn bevilgningsbudsjetter utviklet for styring av offentlig virk­somhet.

Figur 2: Forskjell i økonomiprosess – forretningsvirksomhet og offentlige

Oppsummert er de viktigste forskjellene på de to hovedtyper sys­­­temer:

  1. I regnskap for offentlig virksomhet er det nær sammenheng mellom regnskap- og budsjettsystem. Regnskapsloven har ingen bestemmelser om budsjett. Forretningsregnskapet er derfor uten direkte forbindelse til budsjettsystem.
  2. I regnskap for offentlig virksomhet er resultatbegrepene finansielle resultater, mens forretnings­regnskapet har økonomisk profitt eller lønnsomhet som resultatmål.
  3. Regnskap for offentlig virksomhet baseres på reelle utgifter og inntekter, mens forretningsregnskapet ba­seres på inntekter og kostnader. Kostnader kan være rene kalkulasjoner og ikke ha noen sammenheng med utgifter. For å beregne kostnader er en avhengig av skjønnsmessige vurderinger og kompliserte beregninger. Det gjelder særlig kapital­kostnader, pensjonskostnader og kostnader/gevinster basert på verdi­utvikling av balanseposter.

I tillegg til dette synes en konsekvens av å gå fra de systemer som er utviklet for offentlig virksomhet til forretningsregnskap å være (Ellswood og Newberry, 2007; Enthoven, 1997):

  • Betydning av budsjett og budsjettkontroll tones ned og erstattes av regn­skaps­rapportering alene.
  • Resultatfokus flyttes fra velferdsvirkninger for befolkningen til økonomisk overskudd og økonomisk lønnsomhet for foretaket.
  • Beslutningsmyndighet overføres fra folkevalgte til administrasjon. Det er noe av hensikten med overgang til forretningsregnskap.
  • Stimulerer til såkalte NPM (New Public Management)-tiltak mer generelt f.eks. utvikling av enkle kvantitative indikatorer for resultat og mer detaljert mål- og resultatstyring.

3. Eksempler på vurderinger knyttet til valg av regnskapssystem

Til tross for de grunnleggende ulikhetene beskrevet foran er det blitt vanlig å påstå at forretnings­regn­­skap er bedre egnet til å styre offentlig virksomhet økonomisk enn de systemer som er særskilt utviklet for dette formål. Når slike påstander kommer burde de vært basert på en analyse med utgangspunkt i de styrings- og kontrollbehov regnskapet skal dekke. I dette avsnittet skal slike vurderinger belyses nærmere med utgangspunkt i begrunnelsene for at statlige helseforetak gikk bort fra budsjett- og regnskapssystem utviklet for kommuner og fylkeskommuner til forretningsregnskap etter regnskapsloven.

Når slike påstander kommer burde de vært basert på en analyse med utgangspunkt i de styrings- og kontrollbehov regnskapet skal dekke.

Da forretningsregnskap ble valgt som system for helse­fore­­takene var det ingen analyse hvor bruk av forretningsregnskap ble vurdert mot det system de brukte tidligere.  I Helseforetaksproposisjonen (Ot.prp. nr. 66 (2000-2001)) ble gitt følgende begrunnelse for valget av lønnsomhetsregnskap:

”Gjennom de regionale HFs rapportering etter regnskapslovens prinsipper, som foruten driftskostnader også synliggjør kostnadene ved bruk av kapital, og gjennom resultatrapportering som også kan pålegges statsforetak, vil departementet ha den nødvendige styringsmessige kontrollen med virksomhetenes resultater og evne til å nå de helsepolitiske mål.”

Dette utdypes på følgende måte:

”Det er for liten bevissthet om innsatsfaktoren kapital i dag. Det henger både sammen med system for bevilgningsmyndighet og måten dette håndteres på i dagens sykehusregnskap. Kontantprinsippet har bidratt til den lave bevissthet. Dette gjelder både bygninger og utstyr. Foretaksorganiseringen gjør at bruken av kapital må planlegges på en annen måte… En foretaksorganisering med bruk av regnskapsprinsipper etter regn­skapsloven vil inspirere til langt mer bevisste holdninger til bruk av kapital.”

Denne begrunnelsen viser at de som skrev proposisjonen sannsynligvis ikke visste hvilket system som tidligere ble brukt. De visste ikke at sykehusene brukte kommuneregnskapet, som ikke er basert på kontantprinsippet, men anordningsprinsippet. De trodde sykehusene brukte samme system som staten og var ikke klar over at bruk av kapital og investeringer var gjenstand for omfattende analyse og vur­deringer gjennom eget kapitalbudsjett og -regnskap.  Sannsynligvis betyr det at valget av forretningsregnskap ikke engang ble analysert. Var det gjort ville ikke feil opp­lysninger bli gitt i en stortingsproposisjon.

Forskningsrådets evaluering av helseforetaksreformen viser også at samme misforståelse gjør seg gjeldende (Forsknings­rådet, 2007). Som utgangspunkt for deres analyse uttales:

”Sykehusreformen medførte at man gikk fra kontantprinsippet til å bruke private regnskap eller ”lønnsomhetsregnskap” i henhold til regnskapsloven.”

Evaluererne vurderer bedriftsøkonomisk styring i forhold til forvaltningsstyring på føl­gende måte:

”Den bedriftsøkonomiske styring derimot bygger på et vel gjennomtenkt incentivsystem som skal sikre at aktørene i bedriften agerer på den måten som gir best lønnsomhet for bedriften.”

Det er foruroligende at heller ikke disse evaluererne visste hvilket system som tid­ligere er brukt. De tror det er kontantsystemet som staten bruker, og vet ikke at sys­temet de fylkeskommunale sykehusene brukte var annerledes. Forskningsrådets evalu­ering konkluderer derfor med at lønnsomhetsregnskap har positive virkninger i forhold til tidligere system uten å ha kjennskap til det system som ble brukt.

Forskningsrådets evaluerere uttaler at lønnsomhetsregnskap (forretningsregnskap) er positivt fordi det stimulerer sykehusene til å drive ut fra det som er mest lønnsomt økonomisk for syke­huset. De reflekterer ikke over at det står i motsetning til hovedmålet for reformen: Å stimulere til løsninger og tjenester som er best for pasienten og ikke det som er øko­nom­isk lønnsomt for sykehuset.

Mange tror tilsynelatende at avskrivningene i regnskapet finansierer vedlikehold.

Et vanlig argument for å bruke forretningsregnskap i helseforetakene var at det skulle bidra til bedre vedlikehold av bygninger og utstyr. Mange tror tilsynelatende at avskrivningene i regnskapet finansierer vedlikehold. Når det opereres med avskrivninger som kalkulatorisk størrelse i forretnings­regn­skapet har det sammenheng med at investeringskostnaden må fordeles over investeringens levetid for å få et riktig mål på det økonomiske resultatet i form av fortjeneste eller tap. Derfor føres ikke investeringsutgiften som kostnad i den perioden inves­teringen foretas, men i den perioden den ”forbrukes”.

Da fylkeskommunene drev sykehusene ble avskrivningene ikke registrert i sykehusregnskapene. Med forretningsregnskapet kom de inn i regnskapet og førte umiddelbart til at sykehusene gikk med store regnskapsunderskudd. Gjennomsnittet for perioden 2002-2006 var 3,6 milliarder kroner. I 2006 var underskuddet økt til 4,6 milliarder kroner. Årsaken til disse underskuddene var ikke at sykehusene ble drevet så mye dårligere, men at ekstrakostnadene knyttet til avskrivningene ikke var tatt høyde for. For å bøte på dette fikk sykehusene tilført det som ble kalt «avskrivingspenga». I 2008 utgjorde de ca. 5 milliarder kroner i ekstra inntekter. Begrunnelsen var at disse ekstrainntektene skulle gå til vedlikehold og investeringer i sykehusene. Men de bidro til at regnskapsunderskuddene ble eliminert nettopp fordi de ikke gikk til ekstra utgifter. Det ble utlagt som at sykehusene hadde blitt mye flinkere til å drive økonomistyring.

Det er imidlertid intet i regnskapsloven som påbyr bruk av midler til vedlike­hold eller nytt utstyr. Dersom en helseinstitusjon mener det er viktigere å bruke inntekter til å opprettholde akuttmottak eller en fødeavdeling framfor å bruke inntektene til vedlikehold, hindrer ikke forretningsregnskap det. Det er ingen regnskapsmessig sammenheng mel­lom avskrivninger og avsetning av midler til vedlikehold og investeringer. Reduksjon i vedlikehold og utsettelse av kjøp av nytt utstyr er virkemidler som kan brukes for å oppnå økonomisk balanse i et regnskap enten det er forretningsregnskap eller offentlig regnskap.

4. Nærmere om begrunnelser for ønske om forretningsregnskap

Begrunnelsene for å gå over til forretningsregnskap består av en del postulater som det kan være nyttig å se nærmere på. Her er gjort korte vurderinger av de viktigste postulater:

(1) Vi får vite hva offentlig virksomhet koster og da kan vi drive virksomheten mer effektivt (NOU 2003:6 Hva koster det?)

Kostnadsbegrepet er mangfoldig og komplisert. Ved analyser kan det være relevant å bruke begreper som gjennomsnittskostnader, grense- eller marginalkostnader, faste og variable kostnader osv. Valg av analysemetode vil avhenge av problemstilling som skal belyses. Ved kvantifisering er det alltid mål av resultat eller kvantum av det som ytes og hva vi oppnår med ytelsen som er mest problematisk. Derfor er produk­tivitet og effektivitet ofte umulig eller svært krevende å beregne. Den mest kompliserte og fullstendige analyse av kostnader knyttet til offentlig virksomhet er nytte-kostnads­analyser.

Regnskapet alene gir selvsagt ikke interessante kostnadstall eller analyser verken når forretningsregnskap eller finansielt regnskap brukes. Men regnskapet kan gi oss noe av den input vi trenger til kostnadsanalyser. Spørsmålet er så om forretningsregnskapet gir oss bedre data for å gjøre kostnadsanalyser enn de finansielt orienterte regn­skaper som er utviklet for offentlig virksomhet. Svaret på det er selvsagt nei. Derfor er argu­mentasjonen på dette området i beste fall et ”tøvargument” fra personer uten innsikt i kostnadsanalyser og problematikken knyttet til det (Østre, 2007).

(2) Gir bedre vedlikehold og kapitalforvaltning (Helse- og omsorgsdepartementet, KS og FrP)

Noen synes, som allerede nevnt foran, å tro at forretningsregnskap med avskrivninger gir bedre vedlike­hold i offentlig virksomhet. Siden så mange går inn for å bruke forretningsregnskap med denne begrunnelse så skulle en forvente at det fantes vitenskapelig eller regnskapsfaglig dokumentasjon for denne begrunnelsen. Meg bekjent foreligger ikke slik dokumentasjon eller forskning.

Antagelsen om at forretningsregnskap gir bedre vedlikehold synes å bygge på at regnskap, som opererer med avskrivninger som har konsekvenser for det økonomiske resultat, sikrer avsetning av midler til vedlikehold. Det er ikke riktig. I et regnskap og budsjett kan det selvsagt foretas øremerkede avsetninger til vedlikehold, og det kan selvsagt også lages regler for dette dersom en anså det som hensiktsmessig. Dette har imidlertid ikke noe med avskrivninger å gjøre. Avskrivninger har andre funksjoner. De er et av elementene som viser hva det koster å bruke realkapitalen i en virksomhet. De må trekkes fra i resultatet for forretningsvirksomhet for å vise om virksomhetene er økonomisk lønnsom. Det er en ren kalkulert kostnad og ikke en utgift som skal betales.

Godt vedlikehold av bygg og anlegg er avhengig av god over­sikt over vedlikeholdsbehov, gode systemer for gjennomføring av vedlikehold og at det settes av tilstrekkelig midler til vedlikehold.

(3) Gir bedre grunnlag for en sammenligning mellom offentlige virksomheter (Helse- og omsorgsdepartementet og NOU 2003:6 Hva koster det?)

Dette er lignende argumentasjon som under (1) foran. Igjen det forretningsregnskapet gir best opplysninger om er profitt eller lønnsomhet. I forretningsvirksomhet er det også svært vanlig å sammenligne med lønnsomhets­­tall særlig avkastning på egenkapital. Dersom en mener at offent­lige virksomheter skal sammenlignes og vurderes ut fra lønnsomhet ville sikkert forretnings­regnskap vært interessant å bruke.

Derfor er det mål­opp­nåelse og kostnader knyttet til måloppnåelse eller resultater som er relevant ved sammen­ligninger.

Men profitt eller lønnsomhet er jo ikke noe mål for offentlige velferdsgoder og offentlig forvaltning. Målene er knyttet til velferdsvirkninger og forhold som god styring og lignende. Derfor er det mål­opp­nåelse og kostnader knyttet til måloppnåelse eller resultater som er relevant ved sammen­ligninger. Alle med litt innsikt i offentlig virksomhet vil skjønne at slike sammenligninger krever analyser og kan ikke hentes fra regnskapet direkte. Derfor har ikke valg av regnskapssystem særlig betydning for sammenligninger mellom offentlige virksom­het. Her gir regnskapet primært tallinput til analyser som grunnlag for sammenligning.

(4) Virksomheter som ikke har lønnsomhet som formål er også pålagt å bruke lønnsomhetsregnskap; eksempler er foreninger, arbeidstakerorganisasjoner, borettslag og ideelle stiftelser.

Dette er også en merkverdig begrunnelse. For at dette skulle være et argument måtte en først analysert om forretningsregnskap er et velegnet regnskapssystem for virksomheter som borettslag, foreninger, arbeidstagerorganisasjoner og lignende som ikke har økonomisk lønnsomhet som formål. I analysen ”Regnskap for boligbyggelag og borettslag” (Monsen 2008) er en slik analyse gjennomført for boligbyggelag og borettslag. Konklusjonen i denne analysen er at forretningsregnskap ikke er velegnet og kan bidra til misforståelser og dårlig styringsinformasjon. Årsaken til at slike virksomheter må følge regnskapslovens bestemmelser om lønnsomhetsregnskap er at det ikke er utviklet et tilpasset regnskapssystem, eller at en ikke har ansett det som hensiktsmessig å utvikle særskilte systemer for slike virksomheter.

(5) Offentlig virksomhet kan lettere sammenlignes med privat virksomhet

Dette er også illusorisk. Dersom offentlig virksomhet drives for å oppnå profitt eller avkastning på kapital er det i dagens samfunn relativt bred enighet om at virksom­heten ikke bør drives som offentlig virksomhet. Den bør underlegges de samme ramme­betingelser som forretningsvirksomhet, herunder forretningsregnskap.

(6) Dette er en internasjonal trend som Norge bør følge (NOU 2003:6 Hva koster det?)

Erfaringene fra innføring av forretningsregnskap er ikke de beste og virkningene er svært omdiskutert.

Dette synes også å være riktig. Internasjonale organer som IMF, Verdensbanken og OECD har anbefalt overgang til forretningsregnskap. Det samme gjelder de store inter­nasjonale revisjonsselskaper som står bak utvikling av nye offentlige regn­skaps­standarder (IPSAS-International Public Sector Accounting Standards) basert på de nyeste standarder for forretningsregnskap (IFRS-International Financial Reporting Standards). De land som først tok i bruk forretningsregnskap i full skala for offentlig virksomhet var New Zealand, Australia og England (jf. NOU 2003:6). Erfaringene fra innføring av forretningsregnskap er ikke de beste og virkningene er svært omdiskutert. Newberry konkluderer med følgende «Forretningsregnskapet er ikke utarbeidet hverken for å opprettholde konstitusjonell kontroll eller for å måle i hvilken grad politiske mål oppnås, men villeder befolkningen i viktige saker de ellers ville tatt avstand fra. Hvis man ved vurdering av nye regnskapsreformer hadde lagt til grunn de kontroll- og sikringsmekanismer som lenge har vært sentrale hensyn i styringen av offentlige finanser, tviler jeg på at hverken IPSAS eller IFRS ville bli ansett som særlig godt egnet» (Newberry 2012).

5. Bør vi ha regnskapssystem med felles prinsipper for statlig virksomhet, fylkeskommuner og kommuner?

Statens og kommunenes budsjett- og regnskapssystemer har utspring i samme finan­sielt orienterte prinsipper. De er imidlertid utviklet som separate systemer, og i dag er det ulikheter mellom dem. Samtidig har de parallelle styringsutfordringer selv om det også er forskjeller, jf. finanspolitikken. Likevel burde det være grunnlag for å vurdere om det kan være hensikts­messig å utvikle felles prinsippgrunnlag og samme overordnede grunnlag for regn­skapssystem for offentlig virksomhet. Det ville forenkle arbeidet med å lage felles over­sikter over den offentlige virksomhet i Norge. Videre ville det være lettere å over­føre økonomikompetanse mellom kommuner og fylkeskommuner og staten. Det kunne også legges større tyngde i arbeidet med å utvikle gode prinsipper for styring av offentlig virksomhet.

Det som nå er i ferd med å skje er i første omgang at staten ligger an til ukritisk å kopiere prinsippene fra forretningsregnskapet, uten at en vurderer hva en mister av styrings­kraft og styringsinformasjon som følge av det.

Det som nå er i ferd med å skje er i første omgang at staten ligger an til ukritisk å kopiere prinsippene fra forretningsregnskapet, uten at en vurderer hva en mister av styrings­kraft og styringsinformasjon som følge av det. Videre at vi får to regnskaps­prin­sipper. Utadrettet og overfor Stortinget kontantprinsippet, mens en innad opererer med regnskaps­prinsipper etter mønster fra forretningsregnskapet. Kommunenes system ble utviklet basert på anordningsprinsipp og klart skille mellom inves­teringer/kapital og drift/løpende inntekter og utgifter. Disse prinsippene er i den senere tid utvannet særlig ved regnskapsføring av finansielle plasseringer og finansielle instrumenter og ved kompliserte og uoversiktlige vurderinger knyttet til regnskapsføring av pensjonsforpliktelser.

Eventuelt utgangspunktet for en slik vurdering må være de informasjons-, analyse- og styringsbehov som skal ivaretas av regnskap for offentlig virksomhet. Dette vil måt­te avklares gjennom en egen analyse, men de viktigste vil være:

  • Vise den offentlige virksomhets finansielle status og resultater
  • Bidra til god budsjettgjennomføring
  • Bidra til budsjettkontroll
  • Gi input til budsjettutarbeiding
  • Betalingskontroll
  • Bidra med data til kostnadsanalyser, resultatkontroll og produktivitets- og effektivitetsanalyser

REFERANSER:


Kommunerevisoren nr. 1/2014 - 69. årg.

Til toppen av siden

Topp