www.nkrf.no » Kommunerevisoren.no » 2015 » Nr. 1

Søk

NKRF
Munkedamsveien 3B
Postboks 1417 Vika
0115 Oslo

Tlf: +47 23 23 97 00

post@nkrf.no

Hopp over seksjon - Til hovedinnhold - Topp

Offentlighetsloven og tilliggende herligheter

Reidar Enger, sekretariatsleder, kontrollutvalget i Oslo kommune

I denne artikkelen1 peker jeg på noen aktuelle bestemmelser og praktiske utfordringer for kontrollutvalget og kommunerevisjonen, men den er ikke ment å gi en uttømmende innføring i offentlighetsloven.

Offentlighetsloven kom i 1970 på bakgrunn av et omfattende og langvarig lovarbeid for offentlig forvaltning som startet med nedsettelse av den såkalte forvaltningskomiteen i 1951. Dette arbeidet resulterte i tre lover: Sivilombudsmannsloven i 1962, forvaltningsloven i 1967 og offentlighetsloven i 1970. Stortinget vedtok den gjeldende offentleglova i 2006; den nye loven trådte i kraft først fra 2009.

Justisdepartementet har utarbeidet en omfattende Rettleiar til offentleglova (heretter kalt veilederen) som er tilgjengelig på departementets hjemmeside. Heftet utgave kan også bestilles fra Servicesenteret for departementa.

Både loven og justisdepartementets veileder er på nynorsk. Denne artikkelen har derfor islett av nynorsk.

Generelt

Loven gjelder for offentlig virksomhet, altså staten (unntatt Stortinget, Riksrevisjonen og andre organ for Stortinget), fylkeskommunene og kommunene. I det etterfølgende er kommune brukt som fellesbetegnelse på fylkeskommuner og kommuner. Loven gjelder for all virksomhet som drives, både forvaltningsoppgaver, tjenesteproduksjon, myndighetsutøvelse og forretningsdrift. Loven gjelder også for private rettssubjekter som er gitt myndighet til å treffe enkeltvedtak eller utferdige forskrift.

Reidar Enger var assisterende kommunerevisor i Oslo fra 1989 til 2004 og ble sekretær for kontrollutvalget i Oslo kommune fra 2005. Han satt i styret i NKRF fra 1985 til 1991 og igjen fra 2004 til d.d.

Loven gjelder videre for egne rettssubjekter hvor stat eller kommune har mer enn halvparten av stemmene i rettssubjektets øverste organ eller har rett til å velge mer enn halvparten av de som har stemmerett i det øverste organet. Loven gjelder likevel ikke for rettssubjekter som hovedsakelig driver næring i direkte konkurranse med og på samme vilkår som private.

Lovens grunnleggende utgangspunkt er at saksdokumenter er offentlige med mindre de kommer inn under lovens unntaksbestemmelser. Rene dokumenter er omfattet av loven, men også (deler av) databaser, jf. lovens § 9. Veilederens pkt. 4.4.3 har en drøfting av plikten til å sammenstille opplysninger fra databaser. Når jeg i det etterfølgende omtaler dokumenter, gjelder det også for slike pliktige sammenstillinger. Noen av bestemmelsene i loven retter seg mot opplysninger, altså ikke hele dokumenter.

Unntak skal begrunnes med henvisning til den aktuelle unntaksbestemmelse. Der dokumenter kan, men ikke skal, unntas, skal det etter § 11 vurderes meroffentlighet for hele dokumentet eller deler av dokumentet. § 12 har nærmere bestemmelser om retten til å unnta hele dokumentet dersom bare deler av dokumentet kommer inn under kan‑bestemmelsene. Lovens kan-bestemmelser innebærer altså en rett, men ikke noen plikt, til unntak. Og det bør gis helt eller delvis innsyn dersom hensynet til offentlighet veier tyngre enn unntakshensynet. For taushetsbelagte opplysninger er det intet valg: De skal unntas. Veilederen har en nærmere drøfting av vurderinger om meroffentlighet.

Det er blitt stadig vanligere at dokumenter gjøres tilgjengelig på nettet. Det er særlig aktuelt for saksdokumenter til folkevalgte organ, herunder saksdokumenter til behandling i kontrollutvalget. I så fall må det vurderes om dokumentet kan komme inn under unntaksbestemmelsene eller inneholder sensitive personopplysninger. I etterfølgende punkt om taushetsbelagte opplysninger er det sagt noe mer om begrensninger for nettpublisering.

Noen aktuelle unntaksbestemmelser

Grovt kan unntakene fra offentlighet deles i tre kategorier: unntak for organets interne dokumenter, unntak grunnet dokumentets innhold og taushetsbelagte opplysninger.

Unntak for interne dokumenter
Lovens §§ 14–16 har bestemmelser om unntak for interne dokumenter i organet. Noen ganger kan det være usikkerhet om hva som er et organ etter loven. Det er uansett relativt sikker rett at kontrollutvalget og kommunerevisjonen er egne organer etter loven. Interne dokumenter er dokument utarbeidet av organet eller innhentet fra andre for organets saksforberedelse.

Men bestemmelsene om interne dokumenter har en rekke unntak fra hovedregelen. Den endelige avgjørelsen i en sak kan ikke unntas etter disse bestemmelsene. Saksfremlegg og sakslister for folkevalgte organ er ikke interne, og i tillegg er det en særbestemmelse om at dokumenter fra og til kontrollutvalget og kommunerevisjonen ikke kan unntas som interne. Men dokumenter mellom kontrollutvalg og sekretær kan unntas som interne dersom det ikke er snakk om saksfremlegg.

Unntak grunnet dokumentets innhold
Loven har en rekke unntaksbestemmelser grunnet dokumentets innhold, og jeg begrenser meg til noen særlig aktuelle for kontrollutvalg og kommunerevisjon.

Etter § 23 første ledd kan det «gjerast unntak frå innsyn for opplysningar når dette er påkravd av omsyn til ei forsvarleg gjennomføring av økonomi-, løns- eller personalforvaltninga til organet.» I den gamle loven fra 1970 gjaldt tilsvarende bestemmelse dokumenter, men nå gjelder det altså opplysninger. Bestemmelsen beskytter organets privatøkonomiske interesser. Det vil f.eks. kunne være beskyttelse av kommunens posisjon ved forhandlinger med andre eller i rettstvister. I veilederen er det uttalt følgende om denne bestemmelsen: «I alle desse tre tilfella gjeld kravet om at unntak frå innsyn må vere påkravd. Det inneber at det må føreliggje ei ganske så konkret fare for at innsyn vil kunne skade dei interessene føresegna skal verne, og at skaden må vere av eit visst omfang.» Det skal altså en del til for at bestemmelsen kommer til anvendelse.

Etter § 24 første ledd kan det «gjerast unntak for opplysningar når dette er påkravd av di innsyn ville motverke offentlege kontroll eller reguleringstiltak eller andre pålegg eller forbod, eller føre til fare for at dei ikkje kan gjennomførast.»

I veilederen er det bl.a. sagt følgende om denne bestemmelsen: «Både kontrollar som skjer medan handlingane blir utførte, som promillekontrollar, og etterfølgjande kontrollar, som revisjonsundersøkingar, er å rekne som kontrolltiltak etter lova. Vidare vil reint fysiske kontrolltiltak og førebyggjande sikringstiltak kunne vere omfatta, til dømes opplysningar om sikringstiltak eller vakthald ved ein institusjon.» Planer for revisjonsarbeidet vil altså kunne unntas, men bare dersom offentliggjøring innebærer en klar og direkte sannsynlighet for at revisjonsarbeidet vil kunne motvirkes eller ikke kan gjennomføres. En svekket tillit til kommunen eller kontrollinstansene omfattes ifølge veilederen ikke av denne unntaksbestemmelsen.

Planer for revisjonsarbeidet vil altså kunne unntas, men bare dersom offentliggjøring innebærer en klar og direkte sannsynlighet for at revisjonsarbeidet vil kunne motvirkes eller ikke kan gjennomføres.

Etter § 24 andre ledd kan det gjøres unntak for dokument om lovbrudd. Bestemmelsen omfatter ikke bare straffbare lovbrudd. Det er ikke krav om at det faktisk har funnet sted lovbrudd, men den omfatter også dokumenter om mulige lovbrudd som kan ha skjedd eller vil kunne skje. Dokumenter fra private om lovbrudd kan unntas uten tidsavgrensning. Andre dokument om lovbrudd kan unntas inntil saken er avgjort.

Etter § 24 tredje ledd kan det gjøres unntak for opplysninger når innsyn vil lette gjennomføring av straffbare handlinger. Denne bestemmelsen gjelder altså opplysninger, ikke hele dokumentet. I veilederen er det forutsatt en viss fare for at den straffbare handlingen faktisk vil finne sted for at bestemmelsen kan komme til anvendelse. Veilederen peker på at opplysninger om sikringstiltak som alarmanlegg, vaskerutiner, sikring av IKT-anlegg og IKT-systemer, altså sentrale tiltak i kommunens interne kontroll, vil kunne omfattes av bestemmelsen.

Taushetsbelagte opplysninger
Taushetsbelagte opplysninger skal selvfølgelig unntas. Lovens § 13 har nærmere bestemmelser men er ingen selvstendig hjemmel for taushetsplikt. Taushetsplikt må hjemles i annen lov/-forskrift. Det vil ofte være forvaltningsloven § 13 om taushetsplikt for personlige opplysninger og driftshemmeligheter. Helse- og sosiallovgivningen har også viktige bestemmelser om taushetsplikt. Taushetsplikten gjelder imidlertid ikke for alle personlige opplysninger. Veilederen har en relativt grundig drøfting av taushetsplikt.

Jeg nevner i denne forbindelse at offentlegforskrifta § 7 ramser opp en rekke typer opplysninger som ikke skal gjøres tilgjengelige på internett. Denne bestemmelsen omfatter også opplysninger som det vil være adgang til å offentliggjøre på annen måte enn på internett, f.eks. lønnsopplysninger. Samme forskriftsbestemmelse har også en henvisning til personopplysningsloven, og som innebærer forbud mot å publisere sensitive personopplysninger på nettet. Normalt vil dette være opplysninger underlagt taushetsplikt, men ikke alltid.

Særlig om kommunerevisjonens taushetsplikt og utsatt offentlighet

Kommunerevisjonen har nå en egen taushetspliktsbestemmelse i kommuneloven § 78 nr. 7. Stortinget vedtok 25. november 2014 endring av bestemmelsen som innebærer at forvaltningslovens bestemmelser i stedet vil gjelde for kommunerevisjonen slik de gjør for kontrollutvalget og dets sekretariat. Stortinget vedtok samtidig et tillegg i offentlighetsloven § 5 annet ledd som innebærer utsatt offentlighet for dokumenter som er utarbeidet av eller til kommunerevisjonen i saker som skal rapporteres til kontrollutvalget. Den nye bestemmelsen omfatter både revisjon i kommunen og selskapskontroll. Utsatt offentlighet gjelder inntil endelig rapport er mottatt av kontrollutvalget.

Det er i skrivende stund ikke bestemt når de nye bestemmelsene trer i kraft2.

Behandling av innsynsbegjæringer

Veilederen har et eget kapittel om behandling av innsynsbegjæringer. Innsynsbegjæringer vil ofte skje på grunnlag av journal for inn- og utgående post. Plikten til å føre journal følger av forskrift om offentlege arkiv § 2-6.

I lovens § 2 er det bestemt at «alle» kan kreve innsyn. Det betyr at det ikke er adgang til å sette begrensninger av hvem som kan kreve innsyn. § 28 har bestemmelse om at innsynsbegjæring kan fremsettes muntlig eller skriftlig. Samme bestemmelse forutsetter at innsynsbegjæringen i rimelig utstrekning skal gjelde en bestemt sak. Veilederen har en nærmere drøfting av hva som er «rimelig utstrekning» og minner også om at forvaltningen har en viss veiledningsplikt dersom den som fremmer innsynsbegjæring har problemer med å identifisere saken tilstrekkelig.

Dersom foreløpig eller endelig svar ikke er gitt innen 5 dager, er hovedregelen at det regnes som avslag, og dermed er det klageadgang, jf. § 32 annet ledd.

Innsynsbegjæringer skal avgjøres uten ugrunnet opphold. Hva som er grunnet opphold avhenger av omfanget av arbeidet med å framskaffe dokumenter. Dersom arbeidet tar lengre tid, bør det gis foreløpig svar. Dersom foreløpig eller endelig svar ikke er gitt innen 5 dager, er hovedregelen at det regnes som avslag, og dermed er det klageadgang, jf. § 32 annet ledd. Den enkelte kommune kan ha strengere interne regler om svarfrister.

Avslag skal gis skriftlig med presis henvisning til unntaksbestemmelsen(e), men det er ikke krav om noe mer. Hvis avslagsgrunnen er en kan‑bestemmelse, bør det også framgå at meroffentlighet er vurdert. Dersom avslag gis grunnet taushetsplikt, skal taushetspliktsbestemmelsen i lov og forskrift angis; det er i slike tilfelle ikke tilstrekkelig å vise til offentlighetsloven § 13. Avslaget skal også inneholde informasjon om klageadgang og klagefrist.

Rett til nærmere begrunnelse

Gjeldende lov har i § 31 annet ledd bestemmelse om at den som har fått avslag kan be om nærmere begrunnelse innen tre uker. En slik nærmere begrunnelse skal gis innen ti dager etter at man har fått krav om begrunnelse. Den gamle loven hadde ikke tilsvarende bestemmelse, og meg bekjent er denne muligheten lite brukt i praksis.

Klagebehandling

En avgjørelse om innsyn fra fylkesmannens side er bindende for kommunen.

Klagefrist er tre uker etter at avslag eller nærmere begrunnelse ble gitt. Klagen sendes til førsteinstansen altså det organet som har gitt avslag. Organet sender klagen videre til fylkesmannen som er klageinstans for kommunene. Sammen med klagen sendes det aktuelle dokumentet og en nærmere begrunnelse for avslaget og også hvorfor det ikke er praktisert meroffentlighet.

En avgjørelse om innsyn fra fylkesmannens side er bindende for kommunen.

Det kan også klages til Sivilombudsmannen; normalt vil ikke Sivilombudsmannen behandle en sak om avslag før ordinær klagebehandling er gjennomført. Sivilombudsmannens konklusjon i en slik sak er ikke rettslig bindende for kommunen.


1) Denne artikkelen er skrevet med bakgrunn i mitt foredrag på Norges Kommunerevisorforbunds samling for kontrollutvalgssekretærer i september 2014.

2) I statsråd 19. desember 2014 sanksjonerte Kongen endringene i kommuneloven og offentleglova, og de trer i kraft fra 1. januar 2015.


Kommunerevisoren nr. 1/2015 - 70. årg.

Til toppen av siden

Topp