www.nkrf.no » Kommunerevisoren.no » 2017 » Nr. 1

Søk

NKRF
Munkedamsveien 3B
Postboks 1417 Vika
0115 Oslo

Tlf: +47 23 23 97 00

post@nkrf.no

Hopp over seksjon - Til hovedinnhold - Topp

Samspill og rolleavklaringer

Spesialrådgiver Bjørn Ølberg, Bergen kommune

Kontrollutvalgets sekretariat og revisor bistår på sine respektive områder kontrollutvalget i utvalgets arbeid. God samhandling forutsetter avklaringer vedrørende oppgaver, ansvar og roller, men også i samspillet med administrasjonssjefen som er gjenstand for kontroll.

Et sentralt premiss for samhandlingen mellom kontrollutvalgets sekretariat og revisor ble etablert i 2004. Det ble da fastsatt at revisor ikke lenger kunne ivareta sekretariatsfunksjonen. Kommunen kan velge å kjøpe revisjonstjenester i markedet fremfor å ha revisor ansatt i kommunen. Innføring av en bestiller-/utførertenking innebærer at vante tankemønstre utfordres. 

Effektiv styring og oppfølging er en forutsetning for god oppgaveløsning, og er knyttet til tre tydelige roller:

  1. Kommunestyrets rolle som kommunens øverste organ.
  2. Kontrollutvalgets rolle rettet mot systematisk oppfølging og kontroll av kommunens oppgaveløsning.
  3. Administrasjonssjefens rolle rettet mot styring, oppfølging og utvikling av virksomheten. Kompetanse på internkontroll må bygges opp i hele kommunens organisasjon.

Hvordan administrasjonssjefen ivaretar sin styringsfunksjon er samtidig et hovedtema i kontrollutvalgets arbeid.

Bjørn Ølberg er spesialrådgiver i Bergen kommune. Utvikling og oppfølging av ulike elementer i kommunens styringssystem inngår i oppgaveporteføljen. Han har skrevet flere artikler om styringsutfordringer i kommunesektoren med utgangspunkt i samspill/mangel på samspill mellom fag og politikk.

Kontrollutvalget er avhengig av høy kompetanse hos revisor og i eget sekretariat for å lykkes. Revisor er tillagt rollen som det utøvende kontrollorgan, mens sekretariatet skal bistå utvalget i klargjøring av de oppdrag revisjonen utfører, samt følge opp revisors oppgaveløsning. Endring i styringsmodell, medfører også endringer i arbeidsmåter og i samspill aktørene i mellom. Endringen kan ikke avgrenses til det åpenbare - at revisjonstjenester nå kan kjøpes i markedet. 

Revisjonen og sekretariatet

Revisjonen er et fagorgan som arbeider i henhold til faglige standarder. Det stilles krav til kompetanse til det personell som utfører revisjonsoppgaver. Sekretariatet på den annen side er sekretariat for et folkevalgt organ, og det stilles få formelle kompetansekrav. Det som i prinsippet skal prege en bestiller-/utførertenking, er komplementære roller og stor grad av tydelighet i hvordan oppgavene er fordelt. Spesialisering kan gi økt tydelighet mht. ansvar, myndighet og oppgaver.

Det som i prinsippet skal prege en bestiller-/utførertenking, er komplementære roller og stor grad av tydelighet i hvordan oppgavene er fordelt.

Å anvende bestiller-/utførermodeller er krevende. Avgjørende for å realisere modellens potensial, er utvikling av en betydelig bestillerkompetanse. Ofte er det leverandørfunksjonen som får all oppmerksomhet, siden det er her de mest synlige konsekvensene av endringene kommer til uttrykk. Fokus er på de praktiske løsningene fremfor de prinsipielle, som kan være mer krevende å få på plass.

Kjernefunksjonene i sekretariatets oppgaveløsning er å påse at saker som legges frem til behandling i kontrollutvalget, er forsvarlig utredet.[i] I tillegg utfører sekretariatet ordinære sekretariatsoppgaver. Saker som legges frem vil i stor grad være knyttet til kontrollutvalget som bestiller av revisjonstjenester og oppfølging av leveransene. 

Kommuneloven fastsetter at kontrollutvalg[ii] og revisor[iii] har samme mandat til å følge opp administrasjonssjefens virksomhet. Kontrollutvalget kan i prinsippet overlate til sekretariatet å opptre på utvalgets vegne. Men er det tjenlig at to operative organer med ulike roller og ulike krav til kompetanse, i praksis utfører samme oppgaver? Sammenblanding av roller kan skape uklarhet. Kommunelovutvalget[iv] berører denne problemstillingen indirekte når det slås fast «at eierskapskontroll er revisjon, slik at det kun er revisjonen som kan utføre slik kontroll.» Dette i motsetning til Kontrollutvalgsboken[v] hvor det fastslås at sekretariatet kan «gjennomføre selskapskontroll, dersom dette ikke omfatter forvaltningsrevisjon.»

Kontrollutvalgsboken gir en grei oversikt over oppgaver som skal løses av kontrollutvalg, revisjon og sekretariatet, men en utforsker og begrunner i liten grad fordeling av oppgaver med utgangspunkt i den bestiller-/utførertenking som er etablert. I boken pekes det på at «god kommunikasjon og samhandling mellom kontrollutvalg, sekretariat og revisor er en forutsetning for at kontrollutvalget effektivt kan utøve kontroll og tilsyn», men det sies lite om hvilke forutsetninger som må være til stede for å oppnå et slikt resultat. Spilleregler som regulerer samhandlingen gis liten oppmerksomhet.

Tilsyn og kontroll

Kommunestyret har det øverste tilsyn med den kommunale forvaltning[vi]. I dette ligger at kommunestyret kan forlange enhver sak lagt frem for seg til orientering eller avgjørelse. En betydelig del av kommunens oppgaveløsning skjer på delegert fullmakt til administrasjonssjefen. Kommunestyret er som kommunens øverste organ ansvarlig for at kommunens virksomhet skjer etter lov og forskrift og annet lokalt fastsatt regelverk. Kontrollutvalget er kommunestyrets redskap for oppfølging og kontroll av arbeidet som skjer i forvaltningen[vii]. I de punkter i loven som omhandler kontrollutvalgets mandat brukes begreper som revisjon og kontroll. I loven finnes det ingen referanse til at kontrollutvalget har en tilsynsfunksjon overfor forvaltningen. I kommentarutgaven til kommuneloven på dette punkt bringer imidlertid Bernt & Overå[viii] inn begrepet tilsyn knyttet til kontrollutvalgets virksomhet, men uten å foreta en gjennomgang av hva tilsyn og kontroll betyr. 

Er tilsyn et annet ord for det kontrollarbeid som skal utføres, eller er det en annen funksjon som skal ivaretas?

Er tilsyn et annet ord for det kontrollarbeid som skal utføres, eller er det en annen funksjon som skal ivaretas?

Slik loven bruker begrepene tilsyn og kontroll – kan tilsyn forstås som styring i samtid, dvs. at det organ som fører tilsyn med forvaltningen faktisk har mandat til å «forlange enhver sak lagt fram for seg til orientering eller avgjørelse.» (§ 76). Kontroll er på den annen side den aktivitet som i ettertid settes i gang for å undersøke om forvaltningens arbeid skjer i tråd med lov, forskrift og annet lokalt fastsatt regelverk. Skillet mellom tilsyn og kontroll kan forstås slik (ECON (2005))[ix]:

  1. Tilsyn – er en systematisk aktivitet med basis i fast rapportering
  2. Kontroll – er en aktivitet som er sporadisk og situasjonsmotivert

For å sikre kommunestyrets mulighet til å utøve sin tilsynsfunksjon, må denne være forankret i en fast og løpende rapportering fra den som er tildelt myndighet til å fatte avgjørelser på vegne av kommunestyret. Tilsynsfunksjonen er slik sett primært knyttet til den kontroll-linjen som går fra kommunestyret til administrasjonssjefen med forankring i hans ansvar for at «administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnete instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll.» (§ 23 nr.2)

Kommunestyrets oppfølging av kontrollutvalget skjer gjennom de planer utvalget utarbeider for sin virksomhet, og som fremlegges for kommunestyret. Med utgangspunkt i denne planen skal kontrollutvalget avgi rapport til kommunestyret om hvilke forvaltningsrevisjoner som er gjennomført og resultatet av disse[x].

Overført til kontrollutvalgets ansvarsområde vil en slik tenkning innebære at utvalget skal føre tilsyn med eget sekretariat og med revisors oppgaveløsning, og ikke tilsyn med administrasjonssjefens arbeid på generell basis. Kontrollutvalget kan i motsetning til kommunestyret ikke be om å få seg forelagt administrasjonssjefens beslutninger til orientering eller avgjørelse. Utvalgets mandat er å følge opp administrasjonssjefens oppgaveløsning ved iverksetting av nødvendige kontrolltiltak.

Revisor har i lov og forskrift klare roller og oppgaver. Mandatet er (§ 78 nr. 6):

«Revisor kan hos kommunen eller fylkeskommunen, uten hinder av taushetsplikt, kreve enhver opplysning, redegjørelse eller ethvert dokument og foreta de undersøkelser som det finner nødvendig for å gjennomføre oppgavene.»

Samme formulering brukes i § 77 nr. 7 om kontrollutvalgets mandat. I Kontrollutvalgsboken presiseres det at «Kontrollutvalget har en selvstendig innsynsrett som gjelder alle forhold utvalget finner nødvendig å undersøke. Innsynsretten gjelder kontrollutvalget som organ, men kontrollutvalget kan for eksempel overlate til leder eller sekretariatet å benytte innsynsretten på utvalgets vegne.»

Behov for innsyn

Å ha innsyn i hva som foregår i kommunens virksomhet, er en viktig forutsetning for å kunne oppfylle kravet om at de saker sekretariatet utreder for fremleggelse i kontrollutvalget, er forsvarlig utredet. Men hvor langt kan kontrollutvalget i en bestiller-/utførermodell gå hva angår delegasjon av myndighet til sekretariatet, uten å komme i konflikt med revisors lovbestemte mandat? Så lenge revisor og sekretariat var ett og samme organ, var dette uproblematisk. En naturlig avgrensning er at sekretariatet ikke kan utføre revisjonsoppgaver. Men hvor går grensen mellom revisjonsoppgaver på den ene side, og informasjonsinnhenting og kontrolltiltak på denne annen side?

Men hvor går grensen mellom revisjonsoppgaver på den ene side, og informasjonsinnhenting og kontrolltiltak på denne annen side?

Innsyn i hvilke systemer og rutiner administrasjonssjefen har etablert for å sikre god styring og oppfølging av kommunens virksomhet, gir kunnskap som er viktig å ha ved bestilling av forvaltningsrevisjonsoppdrag. Ressursene må settes inn der behovet er størst basert på risikovurderinger. Dette tilsier at innsikt i hvordan internkontrollen er innrettet og fungerer, er av stor betydning når det foretas prioritering av revisjonsoppdrag.

I større kommuner er det i ferd med å skje en profesjonalisering av administrasjonssjefens arbeid med internkontroll. Hensikten med en systematisk internkontroll er å etablere en styringslinje som sikrer at oppgaver blir løst på riktig måte. Kvalitet kan forstås som riktig første gang. De rutiner og systemer som etableres, skal fungere som veileder for riktig handling.  Slike rutiner og systemer er nødvendig å ha, men godheten ligger i at de etterleves. Ansvarlig ledelse på det enkelte oppgaveområde må dokumentere hvilken egenkontroll som er etablert for å sikre riktig praksis.

Internkontroll kan forstås som intern styring.  For å sikre at den interne styringen fungerer, må administrasjonssjefen sette i gang kontrolltiltak basert på en risikovurdering. I denne del av internkontrollarbeidet bruker administrasjonssjefen i prinsippet samme type kompetanse som revisor. 

Internkontroll kan betraktes som kommunestyrets andre kontroll-linje. Sett i lys av tydelighet rundt ansvars- og oppgavefordelingen mellom revisor og sekretariatet, blir spørsmålet hvor langt sekretariatet direkte bør involvere seg i det arbeid som administrasjonssjefens internkontrollenhet utfører?  

Kontroll i form av oppfølging og dokumentasjon av avvik ligger innenfor revisors ansvarsområde.  Det tydelige skillet som organisatorisk er etablert mellom revisor og sekretariat, forutsetter at det i oppgaveløsningen er et like tydelig skille.  Spørsmålet er ikke om kontrollutvalget skal få innsyn i slike dokumenter, men hvordan og når. Begge organer kan formelt sett kreve innsyn i dokumenter som er utarbeidet, men det er lite veiledning i håndboken om hvordan disse to organene skal forholde seg til administrasjonssjefen og hverandre i oppfølging av internkontrollarbeidet.

Gripe inn i administrasjonssjefens arbeid

Offentlighetsloven har ulike bestemmelser for innsyn hva angår dokumenter revisor utarbeider og dokumenter som legges frem for kontrollutvalget[xi]:

«Innsyn kan utsetjast for dokument som er utarbeidde av eller til ein revisor for ein kommune eller fylkeskommune, i saker som revisoren skal rapportere til kontrollutvalet, jf. kommuneloven § 78 nr. 5, inntil kontrollutvalet har motteke ein endeleg versjon av dokumentet.»

Kontrollutvalget er et folkevalgt organ underlagt de bestemmelser som gjelder for slike organ. Dokumenter og saksliste som legges frem er i prinsippet åpne for innsyn.

God styring og utvikling av kommunens organisasjon må være forankret i en grunnleggende tillit mellom administrasjonssjef og underliggende enheter. Et viktig aspekt ved internkontrollens legitimitet er at den er intern. Når internkontrollenheten gjennomfører kontrolltiltak og avdekker avvik, må dette følges opp i interne prosesser for håndtering og læring. For administrasjonssjefen vil det være enklere å forholde seg til revisjonen enn til sekretariatet hva angår innsyn i interne prosesser. Dette gjelder både bestemmelser om utsatt offentlig og faglig samhandling. Siktemålet er ikke å holde hendelser hemmelige, men å sørge for at en har et klima for organisasjonsutvikling og forbedring av prestasjoner frem mot det tidspunkt revisors rapport blir offentlig.

Kommunelovutvalget gir kommunens internkontroll stor oppmerksomhet, men tar i liten grad opp hvordan samspillet mellom administrasjonssjefens ulike internkontrollfunksjoner og revisor og kontrollutvalgets sekretariat skal være. Et trekk ved offentlige reguleringer er at de kan ha utilsiktete virkninger. En intensjon om bedre kontroll kan resultere i dårligere kontroll. Dersom kontrollutvalgets sekretariat kan be om innsyn i administrasjonssjefens kontrolltiltak, før disse er kvalitetssikret gjennom interne prosesser, kan resultatet bli færre kontrolltiltak.

Sette dagsorden

Kommunestyret er overordnet administrasjonssjefen. Dersom et flertall stiller seg bak, kan kommunestyret pålegge administrasjonssjefen oppgaver. Kontrollutvalget har ingen tilsvarende myndighet til direkte å styre administrasjonssjefens oppgaveløsning. Gjennom opplegget for forvaltningsrevisjon vil utvalget indirekte sette dagsorden for administrasjonssjefens arbeid.  

Kontrollutvalgets og revisors begjæring om innsyn vil være begrenset til dokumenter som er ferdigstilt og databaser som er etablert. Hverken revisor eller kontrollutvalg kan pålegge administrasjonssjefen å utrede spesifikke oppgaver. Før rapporter vedrørende forvaltningsrevisjon legges frem for folkevalgte organ, skal administrasjonssjefen gis anledning til å gi uttrykk for sitt syn på de forhold som fremgår av rapporten[xii]. Han må på et selvstendig grunnlag ta stilling til hvilken oppfølging det skal være av revisors og kontrollutvalgets ulike påpekninger, samtidig vil kontrollutvalget i sin rapportering til kommunestyret ta stilling til om de tiltak som settes i verk er å anse som tilstrekkelige.

Oppsummering

Gjennomføring av revisors og administrasjonssjefens kontrolltiltak representerer sluttpunktet i hver av de to linjene for kontroll og oppfølging som utgår fra kommunestyret. Målet er bedre styring og oppfølging. Begge kontroll-linjene er viktige for ivaretakelse av kommunestyrets overordnete ansvar.  Gjennom innsyn og offentlighet forsterkes kontrollens betydning. Når revisor gjennomfører forvaltningsrevisjon gis administrasjonssjefen mulighet til å uttale seg til rapporten før den oversendes til kontrollutvalget. Tilsvarende bør gjelde for interne kontrolltiltak. Slike rapporter bør først være åpne for innsyn etter at de som har vært gjenstand for kontrolltiltaket, har hatt anledning til å gi et tilsvar til rapporten.

Revisor og kontrollutvalgets sekretariat har ulike roller, men har i prinsippet samme grunnlag for å be om innsyn i administrasjonssjefens dokumenter. Styrken ved bestiller-/utførermodellen er tydelighet vedrørende oppgaver, ansvar og myndighet. Slik tydelighet preger i liten grad kontrollutvalgets ansvarsområde.

All regulering i form av lov og forskrift kan potensielt resultere i utilsiktete virkninger ved at ulike aktører forholder seg opportunistisk i konkrete situasjoner. Frem mot Stortingets behandling av ny kommunelov, bør samspill og rolleavklaringer utforskes nærmere på dette området. Slike klargjøringer kan bidra til å redusere sannsynligheten for at utilsiktete virkninger oppstår.

Frem mot Stortingets behandling av ny kommunelov, bør samspill og rolleavklaringer utforskes nærmere på dette området.

Mulighet for læring og forbedring er viktige aspekter ved alle kontrollhandlinger. Slike effektmål er viktig å ha for øye i organisering av kontrollarbeidet. Kontroll bør ikke avgrenses til å være et mål i seg selv.


Fotnoter:

[i] Forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner

[ii] Kommuneloven § 77 nr. 7

[iii] Kommuneloven § 78 nr. 6

[iv] NOU 2016: 4 Ny kommunelov

[v] Kontrollutvalgsboken (2015) Kommunal- og moderniseringsdepartementet

[vi] Kommuneloven § 76

[vii] Kommuneloven § 77 nr. 4 - 5

[viii] Bernt, Jan Fridthjof og Overå, Oddvar; Kommuneloven med kommentarer, Kommuneforlaget Oslo 2014

[ix] ECON (2005): Kommunestyrets tilsyns- og kontrollfunksjon i en kommunal parlamentarisk styreform nr. 9 2005

[x] Forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner § 10 – 11

[xi] Offentleglova § 5 2. ledd

[xii] Forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner § 8


Kommunerevisoren nr. 1/2017 - 72. årg.

Til toppen av siden

Topp