www.nkrf.no » Kommunerevisoren.no » 2014 » Nr. 2

Søk

Forsidebilde (NKRF):
Fra NKRFs Kontrollutvalgskonferanse 2014

Klikk her for pdf-versjon av bladet

Last ned Kommunerevisoren
nr. 2/2014 i pdf-format »

NKRF
Munkedamsveien 3B
Postboks 1417 Vika
0115 Oslo

Tlf: +47 23 23 97 00

post@nkrf.no

Hopp over seksjon - Til hovedinnhold - Topp

KOSTRA – husgud eller kommuneplage?

Håvard Moe, seniorrådgiver KS-Konsulent as

I den grad det finnes en kommunal trosbekjennelse for kommunale ledere, så må det være noe i retning av: «Gjør som politikerne befaler, vær lojal mot din rådmann og kjenn din KOSTRA».

Det er nå snart 14 år siden alle norske kommuner ble pålagt å rapportere produksjonsfaktorene de setter inn i den kommunale tjenesteproduksjonen i løpet av et år, til Statistisk Sentralbyrå. Denne rapporteringen er etter hvert blitt kjent som KOSTRA (KOmmune – STat – RApportering) og er en årlig hendelse til glede, nytte og frustrasjon over det ganske kommuneland.

Etter 15 år er kvaliteten på KOSTRA-rapporteringen etter hvert blitt så vidt god at man ved riktig bruk, kan få god innsikt og oversikt over den kommunale tjenesteproduksjonen. Fallgruvene er dog mange, og det skjer hvert eneste år at kommunene selv, media, lokalpolitiker og sågar fylkesmannsembetene går i KOSTRA-fellene og trekker konklusjoner det ikke er grunnlag for eller som er direkte feilaktige. Men; brukt på den rette måten er KOSTRA en uunnværlig kilde til å forstå hvordan produktiviteten, dekningsgradene og prioriteringene i den enkelte kommune er, sett i lys av hvordan andre kommune velger å løse sine oppgaver. KOSTRA gir dermed et helt unikt grunnlag for beslutningsstøtte. Forutsetningen er at man bruker de riktige tallene riktig. Når man skal bruke KOSTRA er det derfor 5 ting det er viktig å huske på.

KOSTRA gir dermed et helt unikt grunnlag for beslutningsstøtte. Forutsetningen er at man bruker de riktige tallene riktig.

1. Det finnes et tall for det meste 

Rune Gerhardsen sa en gang at der hvor det finnes et tall, finnes det alltid også et annet tall. Dette er i alle fall tilfelle i KOSTRA. Det spiller ingen rolle hva du mener. Uansett hva du mener, er det alltid mulig å finne et KOSTRA-tall som understøtter din mening. Spørsmålet er stort sett hvem du sammenligner din kommune med.

Ressursene i kommune-Norge er ikke likt fordelt. Det er himmelvide forskjeller på de utgiftskorrigerte frie inntektene i den enkelte kommune. De utgiftskorrigerte frie inntektene hos de 20 prosent rikeste kommunene i Norge, ligger ca. 50 prosent høyere enn de 20 prosent fattigste kommunene. Har du mye penger, så bruker du mye penger. I mange kommuner ligger enhetskostnaden svært høyt av den enkle grunn at kommunen ikke har behov for å effektivisere.

Håvard Moe er seniorrådgiver i KS-Konsulent med ansvar for forretningsområdene Styring og analyse og Politikk og samfunn. Han jobber særlig med spørsmål knyttet til økonomiske analyser av kommunal tjenesteproduksjon, strategi, styring, og planlegging samt organisasjons- og lederutvikling. Han er fagansvarlig i KS-Konsulent for Kommunekompasset og har skrevet boken ”Framtidens kommuner – med ansvar for egen utvikling», samt en lang rekke evalueringer og analyser for ulike kommuner og fylkeskommuner. Håvard er utdannet Cand.mag fra Universitetet i Oslo og Master of Management fra Handelshøyskolen BI med fagkretsen strategi, økonomi, ledelse og scenarier.

Dekningsgraden for sykehjemsplasser målt i antall i forhold til eldre over 80 år, er 18,5 prosent i landsgjennomsnittet. Når 100 kommuner har 45 prosent eller høyere dekningsgrad enn dette (det er 20 kommuner som har mer enn dobbelt så høyt som landsgjennomsnittet), så er det ikke for at behovet er høyere. Det er fordi de har råd til det. Konklusjonen er altså at hvem du sammenligner deg med avgjør hva du finner. Skal en sammenligning ha bruksverdi bør man finne 2-3 «like» kommuner, samt en kommune med lavere inntektsgrunnlag.

2. De store talls lov

Kommuneøkonomi er store tall og enorme summer. Men for at KOSTRA skal være håndterbart blir alle tall brutt ned på enhetsnivå, dvs. netto driftsutgifter pr. innbygger 6-15 år, netto driftsutgifter pr. km vei, netto driftsutgifter kommunehelse pr. innbygger, etc. Dette blir relativt små tall, og det kan være lett å overse små variasjoner. Hvis kommune A har helsekostnader på kr 3.756 pr. innbygger og kommune B har på kr 3.411, så kan det være lett å overse det faktum at hvis man tar denne differansen (kr 345) og ganger om med eksempelvis 5.000 innbygger, så blir det 1,7 millioner. Kommuner er jo enormt komplekse organisasjoner med svært mange tjenesteområder, slik at forskjellen på egen kommune og beste praksis-kommuner kommer fort opp i 10-talls millioner for selv små kommuner.

3. Gjennomsnittets forbannelse

Står man med en hånd i fryseren og en hånd i peisen, så har man det i teorien ganske bra på midten. Et gjennomsnitt fremkommer som kjent ved å legge sammen alle faktorer, og så dele på antall. Det er ikke gitt at det er fornuftig. Lokale variasjoner kan gjøre at en kommune bør ligge langt over eller langt under gjennomsnittet. Implisitt i dette ligger det også da at det å sammenligne seg med fylkesgjennomsnittet stort sett bare er vås (hvis man ikke vet at man er en kommune som er lik fylkesgjennomsnittet da). Eksempelvis har Os kommune Hordaland, 1/3 av de utgiftskorrigerte frie inntektene som Modalen og Eidfjord har, som er de to rikeste kommunene i Hordaland (og landet). For alle disse tre kommunene (og veldig mange andre Hordalandskommuner) vil gjennomsnittet i Hordaland være uten verdi.

Implisitt i dette ligger det også da at det å sammenligne seg med fylkesgjennomsnittet stort sett bare er vås ...

Et annet eksempel er landsgjennomsnittet for netto driftsutgifter til grunnskolesektor (funksjon 202, 214, 215, 222, 223), pr. innbygger 6-15 år som er på kr 95.851. Dette tallet fremkommer ved at alle kommuners tall er gitt 1/428-dels vekt. Dvs. at enhetskostnaden pr. innbygger 6-15 år på Utsira med sine 30 barn og Oslo med sine 59.128 barn teller likt med 1/428-del hver. Hadde dette tallet vært vektet pr. barn (616.025) så hadde jo gjennomsnittstallet vært vesentlig lavere, da alle de store kommunene har vesentlig lavere enhetskostnad enn de små (Nedre Eiker har lavest i 2012 med kr 77.348)

En annen viktig faktor, som skissert over, er at hvis antallet som mottar tjenesten går ned, så tenderer gjennomsnittskostnaden til å gå opp. Jo flere brukere man har i institusjonstjenesten, desto lavere blir gjennomsnittskostnaden. Dette fordi den første pasienten man har er den aller sykeste, nr. 2 er litt friskere, nr. 3 enda litt friskere. Det betyr at hvis kommunen har en høy andel innbyggere over 80 på institusjon, så tenderer gjennomsnittskostnaden til å være lav fordi den siste plassen opptas av en innbygger som er vesentlig friskere enn den første plassen.

Det viktigste gjennomsnittstallet som kommunen må ha fokus på, er gjennomsnittet i egen kommune for en valgt indikator - eksempelvis netto driftsutgifter pr. innbygger 6-15 år - sett i forhold til utviklingen på landsgjennomsnittet over tid. Når vi i figur 1 ser at Vega og Hemnes har en voldsom vekst i enhetskostnaden fra 2006, så skyldes dette først og fremst at antall barn i aldersgruppa faller dramatisk i samme periode uten at kommunen har redusert ressursinnsatsen i skole tilsvarende. På Vega har folketallet i aldersgruppen 6-15 blitt redusert med 25 prosent fra 2006, mens det i Hemnes har blitt redusert med 11 prosent. I tillegg har man på Vega bygget en ny skole i samme periode.

Hvis kommunen ikke kutter tilsvarende i ressursinnsatsen, så får man raskt økonomiske problemer da rammeoverføringen fra staten reduseres iht. til folketall i aldersgruppen. En innbygger 6-15 år genererte i 2012 ca. kr 105.000. Når denne flytter eller går ut av aldersgruppen, uten å erstattes av en ny, reduseres rammeoverføringen med tilsvarende sum neste år.
 

Klikk på figuren for en større versjon

Figur 1: Tidsserie for Netto driftsutgifter til grunnskolesektor (202, 214, 215, 22, 223), per innbygger 6-15 år

4. Utgiftsbehovet

Det er ingen forskning som støtter at befolkningen i enkelte deler av landet eller enkeltkommuner er veldig mye sykere enn i andre. Men det kan allikevel være lokale behov som gjør at en kommune har et høyere utgiftsbehov en andre. Eksempelvis er helsekostnader i små kommuner (som regel) mye høyere enn i store kommuner. Dette fordi hvis man skal ha en lege, så må denne tilbys 100 prosent stilling, dette til tross for at man kanskje objektivt sett bare har behov for en 50 prosent legestilling for å dekke befolkningens behov. Man må dog skille mellom det som er valgte utgiftsbehov (eksempelvis skolestruktur og kulturtilbud) og det som er ufordelaktige utgiftsbehov (eksempelvis innbyggernes bosetningsmønster og geografiske avstander).

Som beskrevet over er det heller ingen objektiv sammenheng mellom det en kommune bruker og det opplevde behovet hos innbyggere, politikere og administrasjon. Man bruker de pengene man har – og blakk er man støtt. Karl Marx sa at påkjenningen ved å bo i en fattig hytte først blir påtrengende når det kommer et slott ved siden av. Utgiftsbehovet defineres ofte først og fremst ut i fra hva vi er vant til å få/kunne levere av tjenester. En hver bevegelse bort fra dette vil oppleves smertefullt uansett hvor høyt man (objektivt sett) ligger.

5. Det er statistikk …

Kjell Aukrust hevdet i sin bok «Bror min» fra 1960, at slaget på Stiklestad aldri hadde funnet sted. Dette gjorde han fordi den norske gjennomsnittssoldaten på det tidspunktet ble 0,8 millimeter høyere pr år. Han regnet seg da tilbake og fant ut at i 1030 var soldatene på høyde med en brusflaske, og at soldatene umulig kunne ha sett hverandre på grunn av det høye gresset.

Konklusjonen er derfor at man aldri skal bruke indikatorene «pr innbygger» så lenge ikke alle innbyggere er tjenestemottagere.

Det er mange fallgruver i KOSTRA-sammenheng. En av de som gjøres oftest er å bruke indikatorene «pr innbygger» og ikke «pr innbygger i målgruppe». Eksempelvis bruker Alta kommune kr 14.588 pr. innbygger på pleie og omsorgstjenester, mens landsgjennomsnittet er kr 15.268. Dette betyr at hvis Alta skulle bruke like mye som gjennomsnittet pr. innbygger på pleie og omsorg, så måtte de øke ressursbruken med 13,4 millioner. Det man da ikke tar høyde for er at Alta har en svært skjev befolkningsstruktur med relativt sett få gamle og veldig mange unge i aldersgruppen 0-18 år. Hvis man derimot ser på indikatoren netto driftsutgifter pr. innbygger 80 år og over, så bruker Alta kr 525.872 mens landsgjennomsnittet er kr 339.221. Dette betyr at hvis Alta skulle bruke like lite som gjennomsnittet pr. innbygger 80 år og over på pleie og omsorg, så måtte de redusere ressursbruken med 48,2 millioner. Konklusjonen er derfor at man aldri skal bruke indikatorene «pr innbygger» så lenge ikke alle innbyggere er tjenestemottagere. Bruk alltid indikatoren pr innbygger i målgruppen for tjenesten.

Oppsummert

KOSTRA er et meget nyttig og anvendelig verktøy for å få innsikt. Men det er viktig å huske på at mulighetene for feilslutninger, feilrapporteringer i egen og andre kommuner, tolkningsfeil, etc., gjør at KOSTRA er lite egnet til å finne bastante svar. Men det er et glimrende verktøy for å stille innsiktsfulle spørsmål. Norske kommuner kunne vinne mye på å bruke KOSTRA mer strategisk i sitt utviklingsarbeid.


Kommunerevisoren nr. 2/2014 - 69. årg.

Til toppen av siden

Topp