www.nkrf.no » Kommunerevisoren.no » 2015 » Nr. 2

Søk

Forsidebilde:
Clarion Hotel & Congress
Oslo Airport, Gardermoen
Foto: Knut Erik Lie, NKRF

Klikk her for å laste ned en pdf-versjon av bladet

Last ned Kommunerevisoren
nr. 2/2015 i pdf-format »

Klikk her for en "blavennlig" versjon

Les Kommunerevisoren
nr. 2/2015 i "blavennlig" versjon »

NKRF
Munkedamsveien 3B
Postboks 1417 Vika
0115 Oslo

Tlf: +47 23 23 97 00

post@nkrf.no

Hopp over seksjon - Til hovedinnhold - Topp

EU er på vej mod at udvikle og implementere europæiske regnskabsstandarder indenfor den offentlige sektor

Caroline Aggestam-Pontoppidan, ph.d., lektor ved Institut for Regnskab og Revision, Handelshøjskolen i København, Danmark

I maj 2013 var Europa-Kommissionen og Eurostat vært for en konference med formålet at forhandle om den fremtidige udvikling af harmoniserede offentlige regnskabsstandarder (’European Public Sector Accounting Standards’ EPSAS) som skal anvendes af alle medlemslande i den Europæiske Union.

Konferencen, som blev holdt i Bryssel, samlede internationale organisationer såsom International Federation of Accountants (IFAC), Verdens Banken og International Monetary Fund (IMF) samt interessenter og beslutningstagere fra EU's medlemslande.

To-dages arrangementet startede med en åbningstale af formanden for det Europæiske Råd, Herman Van Rompuy. Dette signalerede støtte fra Rådet til at gå videre med udviklingen af et harmoniseret sæt af europæiske regnskabsstandarder indenfor den offentlige sektor. Konferencen dækkede følgende nøgletemaer:

  • Den politiske kontekst, statsgældskrise, økonomisk regeringsførelse, åbenhed og tillid finanspolitiske data.
  • Finanspolitisk gennemsigtighed og offentlige regnskaber.
  • Egnethed af internationale offentlige regnskabsstandarder (International Public Sector Accounting Standards, IPSAS) for den Europæiske Unions medlemslande.
  • Præsentation af udvalgte nationale erfaringer af reformer i Europæiske medlemslande der allerede har implementeret omkostningsbaseret regnskab og IPSAS i det offentlige.
  • EPSAS - vejen frem.

Det overordnede resultat af høringen var, at IPSAS, som de er i dag, ikke kan implementeres i EU-medlemsstaterne.

Arrangementet var ment som en opfølgning til Eurostat’s høring om egnetheden af IPSAS for EU-medlemsstater, der blev holdt i 2012. Resultatet af høringen blev offentliggjort den 6. marts 2013 i en rapport med titlen ”Towards implementing harmonised public sector accounting standards in Member States - The suitability of IPSAS for the Member States” (COM(2013) 114 final)[1]. Det overordnede resultat af høringen var, at IPSAS, som de er i dag, ikke kan implementeres i EU-medlemsstaterne. En af grunderne var, at IPSAS ansås for at være for komplekse og at de læner sig for meget op ad International Financial Reporting Standards (IFRS). I stedet skal Europæiske regnskabsstandarder for den offentlige sektor (EPSAS) udvikles. Disse skal dog udvikles med IPSAS som et væsentligt referencepunkt.

Hvad er IPSAS?

IPSAS er udviklet af International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB), der tjener som en uafhængig ’standard making board’ under International Federation of Accountants (IFAC). IPSASB’s mål er at forbedre kvaliteten og gennemsigtigheden af den offentlige sektors finansielle rapportering.  Mere specifikt inkluderer deres strategi følgende:

  • Etablering af standarder af høj kvalitet til brug for offentlige enheder.
  • Fremme af den internationale konvergens til IPSAS.
  • Give omfattende information til offentlig finansiel ledelse og beslutningstagning.
  • Give vejledning i forhold til spørgsmål og erfaringer i regnskabsaflæggelse i den offentlige sektor.

Caroline Aggestam-Pontoppidan has a PhD in accounting from Copenhagen Business School (CBS) (2005) and before joining CBS she worked with UNICEF from 1997 and 2001. Caroline Aggestam’s research interests mainly include the institutional interplay and the governance of global public sector accountancy practice. She also works extensively on studying the accounting practices of public sector institutions. A second research theme of Caroline if that of the global governance of professional accountants competence.

Et strategisk grundlag for arbejdet i IPSASB er at udvikle regnskabsstandarder, der opfylder behovene i den offentlige sektors bogføring og regnskabsrapportering. Desuden fastholder IPSASB et fokus på konvergens med International Financial Reporting Standards (IFRS) udstedt af International Accounting Standards Board (IASB), samtidig med at de udvikler IPSAS med fokus på at opfylde særlige behov i den offentlige sektor.

Hidtil er de nedenfor anførte IPSAS udstedt på de offentlige sektorspecifikke emner og har således ikke en pendant i IFRS:

  • IPSAS 21 Impairment of non-cash-generating assets
  • IPSAS 22 Disclosure of information about the general government sector
  • IPSAS 23 Revenues from non-exchange transactions (taxes and transfers)
  • IPSAS 24 Presentation of budget information
  • IPSAS 32 Service concession arrangements (public-private partnerships)

I dag er der 32 IPSAS under periodiseringsprincippet (accrual basis) og en IPSAS for regnskabsaflæggelse efter ’cash basis’[2]. Den IPSAS som vedrører ’cash basis’ anbefaler offentlige enheder, der har valgt at anvende denne standard, til frivilligt at offentliggøre periodiseret information. En virksomhed, der er i færd med at flytte fra kasseregnskab (cash accounting) til periodiseringsprincippet (accrual accounting), kan vælge at inkludere bestemte periodiserede regnskabsposter i overgangsprocessen.

Baggrund: Den offentlige høring

I 2011 blev den såkaldte "Six Pack" lovgivning godkendt af EU-Rådet og Europa-Parlamentet. Denne lovgivning etableredes med henblik på at facilitere en styrket central overvågning af budgetpolitikker i medlemsstaterne som følge af den finansielle krise.

Da det Europæiske Nationalregnskabssystem (ENS)[3] samt Excessive Deficit Procedure (EDP) er baseret på oplysninger, der bygger på periodiseringsprincippet, er anvendelse af harmoniserede periodiserede regnskabsstandarder (’micro-accounting’) en forudsætning for en styrkelse af de statistiske oplysninger (med basis i ’macro-accounting’) der anvendes til beregning af BNP samt EDP. Tanken er at EPSAS vil forbedre ENS kvalitet yderligere.

I februar 2012 udstedte Eurostat, på vegne af Europa-Kommissionen, et offentlig høringsdokument om egnetheden af IPSAS for EU-landene. Gennemførelsen af denne vurdering stammer fra et krav fastsat i Rådets direktiv 2011/85/EU den 8. november 2011[4], om krav til budgetrammer i medlemsstaterne. Direktiv 2011/85/EU anmodede Kommissionen om at vurdere egnetheden af internationale offentlige regnskabsstandarder (IPSAS) til anvendelse i EU-medlemsstaterne; denne vurdering blev uddelegeret til Eurostat.

Formålet med denne offentlige vurdering var at indsamle synspunkter fra de relevante interessenter fra alle EU’s medlemslande for at identificere de fordele og ulemper, der ansås at være ved en eventuel vedtagelse af IPSAS.

Den offentlige høring (mellem februar og maj 2012) modtog 68 bidrag. Mere end 80 prosent af disse var fra interessenter (interesseorganisationer, nationale statistiske institutter, regnskabsmæssige fagfolk og repræsentanter fra den akademiske verden) inden for EU. Tyske interessenter repræsenterede et flertal.

Et af de centrale spørgsmål i høringen var: "Mener du, at internationale offentlige regnskabsstandarder (IPSAS) er egnede til gennemførelse i EU-medlemsstaterne? (Ja / Nej / Delvist)"

Svarene på dette spørgsmål var som følger: 26 respondenter (38 prosent af det samlede antal) sagde, at de anså IPSAS for at være egnet til vedtagelse i EU. Rationalet givet af disse respondenter var et behov for at styrke ansvarlighed, gennemsigtighed og sammenlignelighed af den offentlige sektors regnskaber, især i lyset af statsgældskrisen.

21 respondenter (31 prosent af det samlede antal) svarede, at IPSAS var delvist egnet. De var generelt enige om et behov for et harmoniseret sæt periodiseringsbaserede offentlige regnskabsstandarder, i EU. Ikke desto mindre er denne gruppe af respondenter i tvivl om, hvorvidt IPSAS var egnede. 19 respondenter (28 prosent af det samlede antal) svarede, at IPSAS var uegnede. Blandt disse var der flertal for at indføre et enkelt sæt harmoniserede periodiseringsbaseret regnskabsstandarder for den offentlige sektor, men de var imod vedtagelsen af IPSAS.

Hvad blev sagt på EU kommissionens EPSAS Konference

På konferencen var der bland andet talere fra de centrale interessentgrupper, der beskæftiger sig med at producere, bruge- og eller regulere regnskaber for den offentlige sektor. Det første tema for konferencen, nemlig den politiske kontekst, statsgældskrise, økonomisk styring, åbenhed og tillid til finanspolitiske data, blev analyseret og præsenteret af følgende deltager: den Europæiske Centralbank, IFAC, repræsentanter fra EU's rigsrevisioner samt et antal øvrige interessenter. De fokuserede på at præsentere, hvorfor 'høj kvalitet' af den offentlige sektors regnskab er afgørende for f.eks. den Europæiske Centralbank. Videre var et af de vigtigste budskaber, der var gennemgående i alle præsentationer, hvordan tillid og finansiel stabilitet næres gennem gennemsigtighed og ansvarlighed, der hjælpes på vejen gennem et omkostningsbaseret regnskab af høj kvalitet.

Skattemæssig gennemsigtighed og dets forbindelser med offentlige regnskaber var det andet centrale tema, der udforskedes under konferencen. Overvejelser om omkostninger og fordele blev præsenteret sammen med casestudier udført af to akademiske repræsentanter fra Tyskland og Storbritannien, der diskuterede fordele og ulemper med det periodiserede regnskab i praksis i den offentlige sektor.

Det tredje tema, egnetheden af IPSAS og nationale erfaringer med regnskabsreformer, startede med en præsentation af formanden for IPSASB, Andreas Bergman. Denne præsentation blev efterfulgt af casestudier om regnskabsmæssig reform i Litauen, Østrig og Storbritannien. Præsentationerne fra Østrig fokuserede på de praktiske erfaringer og udfordringer de har oplevet, da de vedtog IPSAS. Den østrigske repræsentant understregede, at de havde lagt et særligt fokus på at gøre det til et internt forandringsprojekt for at sikre, at hele deres personale ville drage fordel af indlæringskurven under implementeringsprocessen.

Det var klart, at den endelige beslutning om, hvordan og hvornår man ønsker at overgå til EPSAS i EU kræver mange politiske beslutninger og meget forberedende arbejde.

Konferencen blev afsluttet med en opsummerende diskussion om temaet: regnskabsstandarder, styring og vejen frem i EU. Det var klart, at den endelige beslutning om, hvordan og hvornår man ønsker at overgå til EPSAS i EU kræver mange politiske beslutninger og meget forberedende arbejde. Men budskabet fra Europa-Kommissionen var klart: EPSAS vil give EU mulighed for at udvikle sine egne standarder for at opfylde sine behov om styrket regnskab i den offentlige sektor efter det omkostningsbaserede princip. De diskuteredes under konferencen, at der var et håb om at EPSAS ville reducere kompleksiteten af de metoder og underliggende processer, der anvendes til at transformere disse statistiske data i EU og at kvaliteten på de pt. kvasi-harmoniserede rapporter offentliggjort af Eurostat i dag skulle forbedres.

Under konferencen var et par kritiske synspunkter fremført i forhold til værdien af periodiseret budgettering versus periodiseret regnskabsaflæggelse. Der blev stillet spørgsmål om, hvorvidt periodiseret budgettering ikke var lige så afgørende som det periodiserede regnskab for at kunne styrke den finanspolitiske styring, gennemsigtighed og ansvarlighed.

Der var også spørgsmål fra publikum om, hvorvidt EPSAS ville kræves anvendt til alle størrelser af offentlige enheder. Det blev fremført, at mindre kommuner, for eksempel, ville drage fordel af mindre kompleks regnskabspraksis, omend fuld periodiseringsprincippet. Disse drøftelser ligner den debat vi har været vidner til vedrørende IFRS/IAS egnethed for mellemstore og mindre virksomhed. IASB har som resultat udsendt 'IFRS for små og mellemstore virksomheder’ som respons på kritikken af, at IFRS er for kompleks til mindre og mellemstore virksomheder.  Der var ikke nogen udmelding om, hvorvidt EPSAS vil være til alle offentlige enheder eller om de vil blive udviklet med henblik på brug af større centrale offentlige enheder.

Det er klart, at for alle EU-medlemsstater, og især dem, der anvender ’cash accounting’, kasseregnskab, i dag, vil EPSAS indebære en stor regnskabsreform. Europa-Kommissionen har identificeret nogle af de udfordringer, der ville opstå:

  • Konceptuelle og tekniske regnskabsmæssige spørgsmål
  • Medarbejdernes fagkundskab og uddannelse
  • Kommunikation med og uddannelse af ledere og beslutningstagere
  • Forbindelserne med og uddannelse af revisorer
  • Justeringer eller opdateringer af IT-systemet
  • Tilpasning af eksisterende nationale lovgivningsmæssige rammer

IPSAS som referencepunkt for EPSAS

EU (i.e. kommissionen) har anerkendt at IPSAS vil være et udgangspunkt for udviklingen af EPSAS. Kommissionens arbejdsdokument (EU, 2013) opdeler 32 IPSAS i tre kategorier: (a) standarder, der kan implementeres med færre eller ingen justering, (b) de standarder, der skal tilpasses, eller som kræver en selektiv tilgang og (c) de standarder, der har brug for omfattende ændringer, for de kan implementeres (se tabel 1 neden).
 

Tabel 1. Eurostats forslag til klassificering af IPSAS-standarderne (se EU, 2013)

I denne sammenhæng er det relevant at forklare den kritik som kom frem i høringen om egnetheden af IPSAS for EU (EU 2013), nemlig at IPSAS format ikke passer den offentlige sektor. Kritikken løfter frem at IPSAS er baseret på IFRS, dvs. de regnskabsstandarder der anvendes i den private sektor. Lignende retorik er blevet fremhævet af de statslige Accounting Standards Board (GASB) i USA. I en hvidbog fra 2006 hedder det:

[“Governments are fundamentally different from business enterprises. As a result, separate accounting and financial reporting standards for governments are essential to meet the specific needs of the users of governmental financial reports. The standards for governments need to reflect the unique environment of government, including different organizational purposes and special legal powers, and to effectively address public accountability issues inherently related to the unique government environment”. (p.16)]

I den akademiske litteratur er der også undersøgelser, der er kritiske over for brugen af ​​IPSAS i regnskab i den offentlige sektor (f.eks Biondi 2013). Generelle problemer forbundet med at implementere IPSAS lignende regnskaber i civil tjeneste er, at der er visse typer af aktiver og passiver, udgifter og indtægter, der ikke er i private virksomheder, og som kræver tegner specielt til formålet.

EUs høring om styringen af EPSAS

EU kommissionen’s seneste høring vedrørende EPSAS blev udgivet i november 2013. Denne beskriver de vigtigste principper for styringen af EPSAS samt dets struktur og proces. Den løfter EU forelagde følgende: faglig uafhængighed, upartiskhed, legitimitet, gennemsigtighed, kompetence, kapacitet, omkostninger og ansvarlighed.

Den foreslåede gennemførelse af EPSAS vil være baseret på et retsgrundlag for EPSAS gennem en europæisk EPSAS - rammeforordning.

De enlige resultater af denne høring er endnu ikke tilgængelige[5].

Vejen frem?

Udviklingen og gennemførelsen af EPSAS ville kræve en effektiv og stærk ’governance structure’, styringsstruktur. Europa-Kommissionen overvejer allerede hvordan de vil gå videre med at etablere sådanne ’governance systems’, ledelsessystemer. Herunder skal de kunne klare at styre selve udviklingen af EPSAS og de høringsprocesser der skal til.

Det er blevet understreget at der under hele processen, der skal føre til etableringen af EPSAS, vil være et tæt samarbejde med IPSASB. Endvidere vil de underliggende IPSAS spille en væsentlig rolle. Visionen er at udvikle og godkende EPSAS gennem en gradvis proces. Kommissionen mener, at før, der træffes beslutning om det konkrete projekt for at skabe EPSAS, og den efterfølgende implementering af disse inden for EU, vil mange forberedende skridt være påkrævet.
 



Tabel 2. Eurostat ser vejen frem i tre faser. Tabellen giver et overblik over hvert trin.


Referencer

Aggestam-Pontoppidan, C. (2013). EU:s beslutsfattare redo för European Public Sector Standards (EPSAS), Balans, No. 8, s.1-3.

Brännström, D. (2013). EU lyfter offentlig redovisning, 13 december, 2013. Available at: http://danbrannstrom.se/eu-lyfter-offentlig-redovisning (Accessed 1 February, 2014)

Biondi, Y. (2013). Governmental Accounting and Austerity Policies: Accounting representations of public debt and deficit in Europe and abroad. Accounting, Economics and Law Research Network Conference, SASE Annual Meeting, University of Milano, 27-29 June 2013.

EU(2013). Report from the Commission to the Council and the European Parliament – Towards implementing harmonised public sector accounting standards in the Member States: The suitability of IPSAS for the Member States, COM(2013) 114 , Brussels, 6 March 2013  Available at:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2013:0114:FIN:EN:PDF (Accessed 1 February, 2014)

EU(2013a). Public Consultation paper on Document accompanying the public consultation “Towards implementing European Public Sector Accounting Standards (EPSAS) for EU Member States - Public consultation on future EPSAS governance principles and structures”. Luxembourg, 25 November 2013 Available at:  http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/public_consultations/documents/EPSASG_consultation_paper.pdf  (Accessed 1 February, 2014)

ESV (2012). Jämförelser med internationella redovisningsstandarder m. m.., ESV 2012:40. Available at: http://www.esv.se/PageFiles/8772/2012-40-jmfr-med-inter-redovis-standard.pdf

EU (2013c). Report from the Commission to the Council and the European Parliament, Towards implementing harmonised public sector accounting standards in Member States, The suitability of IPSAS for the Member States. SWD(2013) 57 final, Brussels 6 March 2013.

E&Y (2013). IPSAS Outlook, November 2013.
https://www.ifac.org/sites/default/files/uploads/IPSASB/IPSAS-Outlook-November-2013.pdf#page=7 (Accessed 1 February, 2014)

FEE (2014). FEE comments on Eurostat’s consultation on future EPSAS governance principles and structures, 19 February 2014. Available at: http://www.fee.be/images/publications/public_sector/140219_EPSAS_governance_response__cover_letter.pdf (Accessed 1 February, 2014)

Kühl, C. (2014). Kühl gegen gemeinsames Buchungssystem für EU-Mitglieder, 15. Februar 2014 , Available at: http://www.landeszeitung-rlp.de/2014/02/15/kuehl-gegen-gemeinsames-buchungssystem-fuer-eu-mitglieder/

Riksrevisionen (2013). Globalt fokus på statlig redovisning - På väg mot harmoniserade redovisningsstandarder– en lägesrapport. Augusti, 2013. Available at:
http://www.riksrevisionen.se/PageFiles/18100/Redovisning%20rapport%20slutlig.pdf


Noter:

[1] Se http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/

[3] Det skal dog bemærkes, at IPSAS 15, Finansielle instrumenter: Præsentation og Disclosure, er blevet afløst af IPSAS 28, Finansielle instrumenter: Præsentation, IPSAS 29, Finansielle instrumenter: Indregning og måling, og IPSAS 30, Finansielle instrumenter: Oplysninger. Disse standarder gælder for årsregnskaber, der dækker regnskabsår, som begynder på eller efter 1. januar 2013.

[4] European System of National Accounts (ESA).

[5] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:306:0041:0047:EN:PDF

[6] Udviklingen kan følges her; http://www.epsas.eu/en/news.html


ANNEX

Oversigt over de seneste europæiske offentlige arrangementer

Datum

Begivenheder

February

2015

15th Annual OECD public sector accruals symposium

Hosted by OECD Conference Centre, Paris, 26-27 Feb., 2015

December

2014

ACCA’s 6th International Public Sector Conference

Hosted by ACCA, London, 4 Dec., 2014

July

2014

FEE Public Sector Roundtable

The main topics of the roundtable:

  • Session I: Taking stock on EPSAS developments
  • Session II: Experiences from the development of the IPSAS conceptual framework
  • Session III: Panel debate on “Assessing the need for a European conceptual framework and ways of developing it”

Hosted by FEE, Brussels

April

2014

FEE Public Sector Roundtable, Brussels

The main topics of the roundtable:

  • Session I: The relation between EPSAS and IPSAS
  • Session II: Grouping of standards: which way forward?
  • Session III: Panel debate on “What is a realistic standard-setting time frame?"

Hosted by FEE, Brussels

March

2014

14th Annual OECD Public Sector Accrual Symposium

Hosted by OECD Conference Centre, Paris, 3-4 March 2014

January

2014

FEE Roundtable: Going for Governance: EU standard‐setting for public sector accounting.

Hosted by FEE, Brussels

January

2014

Global consultation paper concerning “The Future Governance of the International Public Sector Accounting Standards Board” (IPSASB) is now available until April 30 for public comments.

Group chaired by World Bank, IMF and OECD makes paper available for public comment until April 30, 2014

December

2013

ACCA’s 5th International Public Sector Conference: Financial Reporting for an Open World – 5 December 2013

Hosted by ACCA, London

November

2013

European Union Public Consultation: “Towards implementing European Public Sector Accounting Standards (EPSAS) for EU Member States - Public consultation on future EPSAS governance principles and structures”

Deadline for replies was:17 February 2014

May

2013

Conference "Towards implementing European Public Sector Accounting Standards", 29-30 May 2013

European Commission, Brussels

February

2012

European Union Public Consultation: Public consultation on the suitability of the international Public Sector Accounting Standards for EU Member States

Deadline for replies was: 11 May 2012

 


Kommunerevisoren nr. 2/2015 - 70. årg.

Til toppen av siden

Topp