www.nkrf.no » Kommunerevisoren.no » 2016 » Nr. 2

Søk

NKRF
Munkedamsveien 3B
Postboks 1417 Vika
0115 Oslo

Tlf: +47 23 23 97 00

post@nkrf.no

Hopp over seksjon - Til hovedinnhold - Topp

Betryggende kontroll

Bjørn Ølberg, spesialrådgiver, Bergen kommune

Effektiv oppgaveløsning innebærer at mange beslutninger legges til fagfolk i kommunens fagmiljøer. Hvordan myndighet er delegert, har betydning for hvilken kontrollvirksomhet som er nødvendig. Tradisjonelt har internkontrollvirksomhet vært rettet mot forvaltning av økonomiske ressurser.

Kommuner er kompliserte organisasjoner. De er arenaer hvor mange interesser møtes, og hvor avklaringer og prioriteringer kontinuerlig finner sted. Styring i kommunene karakteriseres av et dobbelt lederskap – folkevalgte som utgjør kommunen øverste formelle ledelse, og administrasjonssjefen som har det daglige ansvaret for kommunens organisasjon. På folkevalgt side er det med hjemmel i kommuneloven etablert ordninger med kontrollutvalg og revisjon for å føre tilsyn og kontroll med administrasjonssjefens arbeid. Kommuneloven pålegger administrasjonssjefen å sørge for at administrasjonens arbeid skjer under betryggende kontroll. Formuleringen ble tatt inn i kommuneloven ved en endring i 2003[i]. Siktemålet (Bernt & Overå 2011)[ii] var å tydeliggjøre mer eksplisitt i lovteksten at administrasjonssjefen har et ansvar for å føre kontroll med administrasjonens virksomhet, og etablere tilfredsstillende rutiner for internkontroll.

Bjørn Ølberg er spesialrådgiver i Bergen kommune. Utvikling og oppfølging av ulike elementer i kommunens styringssystem inngår i oppgaveporteføljen. Han har skrevet flere artikler om styringsutfordringer i kommunesektoren med utgangspunkt i samspill/mangel på samspill mellom fag og politikk.

Dette ansvaret kan bli ytterligere presisert i ny kommunelov. Ifølge Kommunal Rapport[iii] ønsker Kommunelovutvalget å gjøre det lettere for rådmannen å drive god internkontroll. Samtidig vurderer utvalget om det er aktuelt å formulere tydeligere krav i loven til hva internkontroll skal innebære.

Hva er egentlig betryggende kontroll? Er det å etablere en internrevisjon som foretar systematisk etterkontroll av oppgaveløsningen, med sikte på å identifisere og rette avvik? – eller er det å legge til rette for systematisk styring i kommunens organisasjon?

Delegasjon skaper behov for oppfølging

Å inneha fullmakt innebærer myndighet til å fatte beslutninger på vegne av oppdragsgiver. I store organisasjoner tas svært mange beslutninger på fullmakt. Den som fatter beslutninger eller legger premissene for dem, styrer. Myndighet kan delegeres, men den som delegerer kan ikke delegere fra seg ansvaret for de beslutninger som fattes. Etablering av systemer for oppfølging er en nødvendig konsekvens av dette. Vektlegging av tydelige premisser for oppgaveløsningen er en annen konsekvens. Både for å sikre at organisasjonens ressurser utnyttes mest mulig effektivt, og for å sikre at de riktige løsningene velges.

Styrings- eller revisjonstilnærming

Administrasjonssjefen kan ta to hovedgrep for å sikre at oppgaver blir løst på riktig måte. For det første å utarbeide systemer og prosedyrer for hvordan god oppgaveløsning skal utføres. Riktig første gang - er den mest effektive måten å løse oppgaver på. For det andre må administrasjonssjefen etablere robuste systemer for etterkontroll og avvikshåndtering. Begge grep er viktige.

På engelsk betyr «control» å styre, mens audit er å revidere – dvs. å foreta etterkontroll. Hvilket innhold en legger i internkontrollbegrepet – å legge til rette for internstyring eller etterkontroll, vil ha konsekvenser for hvor hovedvekten i kontrollarbeidet legges.

Effektiv oppgaveløsning innebærer at det er de riktige beslutningene som fattes, og at oppgaver gjennomføres med riktig ressursbruk.  Etterkontroll og avvikshåndtering er å anse som lite produktive aktiviteter. Kontrolltiltak i seg selv bidrar verken til flere tjenester eller til høyere kvalitet. Å etablere en robust organisasjonskultur forankret i kvalitetstenking – det som kan karakteriseres som riktig første gang, vil alltid være den mest effektive måten å styre på.

Å etablere en robust organisasjonskultur forankret i kvalitetstenking – det som kan karakteriseres som riktig første gang, vil alltid være den mest effektive måten å styre på.

Kontrolltiltak er viktig – ikke minst i situasjoner hvor det er grunn til å forvente avvik og hvor konsekvensene av avvik er betydelige. Etterkontroll i form av forvaltningsrevisjon har fått økt betydning.

Læring

Oppfølging og tilbakemeldinger gir grunnlag for læring. Kontrollorganenes legitimitet[iv] begrunnes bl.a. med at kontroll stimulerer til læring i enheter som blir kontrollert. At revisjonsrapporter medfører læring, er svært sannsynlig, men spørsmålet er hvor læringen skjer? Er det først og fremst revisjonsapparatet som lærer, eller lærer også de organisasjonsenheter som revideres?  I så fall hva læres?

Kristin Reichborn-Kjennerud [v]har forsket på om Riksrevisjonens forvaltningsrevisjoner er nyttige og hva de fører til. I en artikkel i Stat & Styring peker hun på at de reviderte:

«primært gjør endringer i dokumentasjon og rapportering, i strategier, handlingsplaner eller mål og resultatstyring, i internkontroll og risikostyring eller i vesentlige prosedyrer påpekt av Riksrevisjonen, mens bortimot ingen gjør endringer i ledelse og organisering, og få hever kompetansen til de ansatte. Samtidig vurderer de reviderte at disse endringene i stor grad bidrar til forbedringer i deres egen virksomhet.»

Ulik type oppfølging kan gi grunnlag for ulik type læring. Hvilken læring stimulerer en revisjonstilnærming til «betryggende kontroll» til? Er det slik at organisasjoner som revideres, først og fremst utvikler økt kompetanse til å ta grep for å lukke konstaterte avvik?  Og at problemet blir «borte» når avviket er håndtert. Ting tyder på at organisasjoner tilpasser seg til det kontrollregime som etableres.

Enkel avvikshåndtering betegnes i læringsteorien som enkelkrets læring. En retter opp feilen, men fortsetter som før. Utviklingsorienterte organisasjoner kjennetegnes av dobbelkretslæring.[vi]  Slike organisasjoner har oppmerksomhet mot å rette opp de konstaterte avvikene, men også mot å foreta endringer i organisasjon og ledelse, for å unngå at slike avvik gjentar seg.

I et lærings- og utviklingsperspektiv er det ikke likegyldig hvordan en organiserer og gir innhold til administrasjonssjefens arbeid med «betryggende kontroll». Internkontrollforskriften fra 1997, er interessant i denne sammenheng. Hovedtemaet i forskriften er å etablere rammer for et systematisk HMS-arbeid i offentlig og privat virksomhet. Fokus er på læring og forbedringer. Organisasjonens evne til omstilling og utvikling vil være avgjørende for å kunne møte fremtidige utfordringer. Hvilken tilnærming lovgiver tar, når ny kommunelov utformes – kontroll som avvikshåndtering med fokus på enkelkretslæring, eller tilsyn som styring for å forbedre prestasjoner – dobbelkretslæring, vil ha stor betydning for hvordan kommunene i praksis innretter sitt arbeid.

Elementer i styringen

Myndighet beskriver i prinsippet hva en har kompetanse til å gjøre, mens ansvar er uttrykk for hva en kan stilles til ansvar for, når resultater uteblir eller uventete hendelser oppstår. Å gi noen et ansvar uten myndighet, gjør det vanskelig å holde vedkommende ansvarlig for resultatet. Effektiv oppgaveløsning innebærer at den som skal holdes ansvarlig, gis myndighet til å treffe beslutninger og utvikle nødvendige strategier og styringsgrep, for å sikre at virksomheten når de oppsatte mål. Dette gjelder også for internkontrollarbeidet.

Tilsyn og kontroll uten myndighet forsterker internkontrollens funksjon av å være av samme karakter som tilsyns- og kontrollmyndigheten lagt til kontrollutvalg og revisjon. Dvs. å være ekstern i forhold til styringslinjen. Når temaet er betryggende kontroll – og fokus er på alt som kan gå galt, kan en lett ende opp med en konklusjon om at all virksomhet må underlegges bedre etterkontroll. Kontrollarbeid medfører kostnader og bidrar i liten grad til verdiskaping. Ei heller til flere og bedre tjenester. Utvikling og implementering av kvalitetssystemer i viktige arbeidsprosesser stimulerer på den annen side til bedre styring og ressursbruk.

Ved delegasjon av myndighet ut i kommunens organisasjon, presiseres hvilke organisasjonsledd som skal tildeles hvilken myndighet. I arbeidet med å sikre betryggende kontroll, peker tre sentrale roller/funksjoner seg ut. For det første den overordnete funksjonen som utvikler og implementerer systemer og rutiner i organisasjonen. For det andre rollen som ivaretar egenkontrollen i den enkelte organisasjonsenhet – den stedlige ledelse. Og for det tredje den enhet som i ettertid gransker og reviderer oppgaveløsningen.

Administrasjonssjefens arbeid med betryggende kontroll må koples opp mot de premisser folkevalgte organ setter for kommunens oppgaveløsning.

Administrasjonssjefens arbeid med betryggende kontroll må koples opp mot de premisser folkevalgte organ setter for kommunens oppgaveløsning. Styring er vanskelig nok, når en selv fatter beslutningene. Utfordringen blir ikke mindre når myndighet til å fatte beslutninger delegeres til andre.  Siden den som delegerer myndighet fortsatt er ansvarlig for resultatet av beslutninger som tas på fullmakt, må vedkommende sørge for at det etableres premisser for hvordan myndighet skal utøves. Rutiner og arbeidsbeskrivelser styrer lokale beslutningstakeres oppmerksomhet, og øker sannsynligheten for at beslutninger tatt på delegert fullmakt, er i samsvar med delegerende myndighets intensjoner.

Prinsipper for delegasjon

Fullmakter kan være negativt eller positivt avgrenset. En negativ avgrensning innebærer at den som delegerer, aktivt tar stilling til hvilken myndighet vedkommende selv vil beholde. Øvrig myndighetsutøvelse delegeres. Styrken ved et slikt delegasjonsprinsipp er at den som delegerer, må reflektere over egen rolle og eksplisitt ta stilling til egen beslutningskompetanse. En slik refleksjon kan bidra til å tydeliggjøre styringslinjen, og medfører en mer aktiv stillingtaken til hvilken type oppfølging delegerende myndighet må ha av oppgaveløsningen. En generell beskrivelse av hva som er delegert, fremfor en detaljert og positiv beskrivelse av samme forhold, åpner for en større grad av skjønnsutøvelse hos den som tildeles myndighet. Organisasjonens totale kapasitet til effektiv oppgaveløsning økes. Ulempene sett fra delegerende myndighets side, er at en kan miste noe av styringen.

Delegasjon er forankret i tillit. Tillit til at den som delegeres kompetanse til å fatte beslutninger, har den nødvendige kompetanse og evne til å utøve myndighet.  Men også tillit til at vedkommende er villig til å ivareta oppdragsgivers målsettinger i oppgaveløsningen. God styring forutsetter at det etableres en styringsdialog med utgangspunkt i de fullmaktsdokumenter som etableres på de ulike oppgaveområdene. Styringsdialogen utvikler og presiserer innholdet i de konkrete fullmaktene, og bidrar til å etablere rammer som sikrer «betryggende kontroll» med arbeidet.

Intern styringslinje

Ryddige prinsipper for delegasjon av myndighet bidrar til å understøtte og videreutvikle kommunens grep for styring og ledelse. Å ivareta betryggende kontroll er en sentral lederaktivitet. Tydelige styringsgrep må tas. Dette innebærer gode systemer og rutiner. Praksis – ikke systemene i seg selv – er avgjørende for resultatet.

Presisering av oppgaver, myndighet og ansvar mellom ulike funksjoner, settes på dagsorden når styringslinjer etableres. Hvordan dette håndteres av overordnet ledelse, er kritisk for godheten i de løsninger som velges. Når myndighet til å fatte beslutninger delegeres, må delegerende myndighet sikre seg at den som utfører oppgaveløsningen på delegert fullmakt, har forstått hvordan oppgaven skal løses. Betryggende kontroll innebærer bl.a. å etablere:

  1. tydelige premisser for oppgaveløsningen
  2. et tydelig opplegg for delegasjon av myndighet
  3. en «riktig» organisasjonsstruktur og stimulere til en organisasjonskultur som sikrer kvalitet i oppgaveløsningen
  4. gode fagsystemer som fungerer som veiledning for den gode praksis, og skaper grunnlag for kvalitet – forstått som riktig første gang
  5. en ledelsesstyrt egenkontroll i all kommunal virksomhet
  6. en gjennomgående styringslinje med fokus på oppfølging av egenkontrollen i underliggende enheter
  7. en internkontrollfunksjon som kan bistå kommunens administrasjonssjef i å foreta etterkontroll

Betryggende kontroll bør ikke forstås som full kontroll – dvs. at alle aktiviteter skal kontrolleres og etterprøves hele tiden. God intern styring i samtid reduserer behovet for etterkontroll og avvikshåndtering.

Internkontrollenheten

Ledelsens påsefunksjon hva angår betryggende kontroll må løses i styringslinjen, og kan ikke frigjøres fra denne. Etterkontrollen derimot kan legges til en egen funksjon eller organisasjonsenhet. I mange kommuner er det etablert egne funksjoner for økonomisk internkontroll, ofte etter den mal som gjelder for kommunens revisjonsordning.

Det som karakteriserer en revisjonsordning er at revisjonen er et eksternt organ i forhold til den styringslinjen som er etablert for oppgaveløsningen.  Kommunens internkontroll som et internt organ – bør etableres på et bredere grunnlag enn revisors. Kjernen i administrasjonssjefens utfordringer er styring. I dette ligger å sørge for at kommunens oppgaveløsning skjer på en målrettet måte innenfor vedtatte retningslinjer samt lov og forskrift, og med en mest mulig effektiv ressursbruk.

Enhet for internkontroll bør ha kompetanse på to områder. For det første – utvikle gode systemer for etterprøving av kommunens praksis på det enkelte oppgaveområde. Dette innebærer bl.a. å sjekke ut om de organisasjonsenheter som er gjenstand for etterprøving, faktisk når de resultater som forventes, samtidig som rutiner og retningslinjer etterleves. I tillegg må enheten vurdere om rutiner og retningslinjer som er etablert på det aktuelle fagområdet, har en innretning og presisjon som i tilstrekkelig grad understøtter «riktig» praksis i oppgaveløsningen. For det andre bør internkontrollenheten utvikles til å bli kommunens spisskompetanse på styring. Hovedtema bør være å utvikle smarte måter å etablere retningslinjer, rutiner og prosedyrer for oppgaveløsningen, herunder opplegg og prosedyrer for etablering av god egenkontroll i alle organisasjonsledd.

Styring er vanskelig, men svært så nødvendig å ha. Det skaper marked for konsulenttjenester hvor ulike løsninger og verktøy tilbys. Uten en solid forankring i kommunens egen kompetanse på området, blir kommunens bruk av slike verktøy i stor grad konsulentdrevet. En internkontrollenhet som er utviklingsorientert langs en styringsdimensjon, vil ha et betydelig potensiale for å øke effektene av de styrings- og strategiverktøy som kommunens ledelse tar i bruk.

Oppsummering

I Veileder i Internkontroll(2013)[vii] peker Direktorat for økonomistyring på at internkontroll ikke bare omfatter kontrollaktiviteter rettet mot utførelsen av konkrete oppgaver, aktiviteter og prosesser, men også virksomhetsovergripende systemer og strukturer som fullmakter, fordeling av roller og ansvar i virksomheten, kompetanse, kultur og holdninger, mv. Alle ledere og medarbeidere bidrar til internkontroll i sitt daglige arbeid, men ikke alle er oppmerksomme på at oppgavene som gjøres, og måten de gjøres på, inngår som en del av virksomhetens internkontroll.

Alle ledere og medarbeidere bidrar til internkontroll i sitt daglige arbeid, men ikke alle er oppmerksomme på at oppgavene som gjøres, og måten de gjøres på, inngår som en del av virksomhetens internkontroll.

Når revisor iverksetter et kontrollarbeid, settes dagsorden basert på den kompetanse revisor besitter. Administrasjonssjefen responderer. Hovedtema i revisjonsarbeidet vil være avvik og mangler. Et effektivt samspill med administrasjonssjefen for å underbygge hans evne til å ha «betryggende kontroll», innebære at også kommunerevisjonen må styrke sin kompetanse på styring.

God intern kontroll er å bygge opp robuste oppfølgingssystemer som veiledning for handling i alle deler av kommunens organisasjon. Systemer for etterkontroll må etableres. Betryggende kontroll er evne til systematisk styring utover økonomisk internkontroll.


[i] Ot.prp. nr. 70 (2002-2003) Om lov om endringer i lov 25. september 1992 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (kommunal revisjon)

[ii] Bernt og Overå; Kommuneloven med kommentarer Kunnskapsforlaget 5. utgave 2011

[iii] Kommunal Rapport nettutgaven 05.02.15

[iv] Helge Strand Østtveiten “Riksrevisjonens kontroll er læring for å bli bedre – noen erfaringer fra arbeid I Riksrevisjonen» I artikkelsamlingen «Ute av kontroll» Difi-rapport 2012: 14

[v] Reichborn-Kjennerud, Kristin; Riksrevisjonens umulige oppgave, Stat & Styring nr. 1/14

[vi] Stacy, Ralph D; Strategic Management and Organisational Dynamics, Prentice Hall 2003

[vii] Direktorat for økonomistyring (2013): Veileder i internkontroll


Kommunerevisoren nr. 2/2016 - 71. årg.

Til toppen av siden

Topp