www.nkrf.no » Kommunerevisoren.no » 2017 » Nr. 2

Søk

NKRF
Munkedamsveien 3B
Postboks 1417 Vika
0115 Oslo

Tlf: +47 23 23 97 00

post@nkrf.no

Hopp over seksjon - Til hovedinnhold - Topp

Bestiller-/utførermodellen og rolleavklaring

Mona Moengen, daglig leder, Rokus IKS

Gaute Hesjedal, rådgiver, VIKS

Kari Louise Hovland, rådgiver, Kontrollutvalgssekretariatet Innlandet

Forslag til ny kommunelov med høringsuttalelser viser at det er et behov for å avklare rollene til revisjonen og sekretariatet og arbeidsdelingen og samhandlingen mellom disse.

Bestiller-/utførermodellen ble innført for mer enn ti år siden, og rollene har utviklet seg og tolkes muligens noe ulikt. Dette ble også aktualisert gjennom en artikkel i Kommunerevisoren nr. 1/2017 (1). Kontrollutvalgskomiteen i NKRF har i samarbeid med FKT gjennomført en spørreundersøkelse som viser at sekretariatsrollen fylles på mange måter. Vi vil bruke denne undersøkelsen for å vise omfang av kontrollformer som benyttes av kontrollutvalgene. Artikkelen er et ledd i et pågående arbeid i NKRF for å beskrive bestiller-utførermodellen og avklare rollene.

Bakgrunn

I 2004 ble kommuneloven endret slik at kontrollutvalgene skulle ha egne uavhengige sekretariat, revisor kunne ikke lengre inneha denne rollen. Det ble også åpnet for at kommunene kunne velge å kjøpe revisjonstjenester i markedet fremfor å ha ansatt revisor eller annen revisjon i egenregi.

Arbeids- eller oppgavefordelingen mellom sekretariat og revisjon er ikke tydelig beskrevet, noe som kan føre til ulike rolleforståelser.

Arbeids- eller oppgavefordelingen mellom sekretariat og revisjon er ikke tydelig beskrevet, noe som kan føre til ulike rolleforståelser. Det kan ligge historiske ting til grunn, som at mange sekretærer opprinnelig ble rekruttert fra revisjonsmiljøer, og at det derfra utviklet seg en praksis hvor rollene ikke var så klart adskilt. Rekrutteringen til sekretærstillinger har etter hvert gitt en annen type kompetanse, noe som kan ha gitt grunnlag for økt selvstendighet i utførelse av rollen og kanskje mer behov for å trekke opp noen skillelinjer i rolleforståelsen.

Kontrollutvalgsboken (2) er mye brukt og gir en oversikt over kontrollutvalgets, sekretariatets og revisjonens oppgaver uten at dette belyses innen bestiller-utførermodellen. Boken slår fast at god samhandling og kommunikasjon mellom revisor og sekretariat er en viktig forutsetning for et godt resultat av kontrollutvalgets arbeid. Boken sier for øvrig ikke noe mer om hva som ligger i dette, og det er få retningslinjer å forholde seg til. Det er usikkert om den nye kommuneloven vil bli tydeligere på skillet mellom rollene, og kontrollutvalgskomiteen ser at det er et behov for å enes om en felles forståelse. Intensjonene må være å drive kontrollutvalgets arbeid på en best mulig måte, og å unngå og gjøre det til en profesjonskamp. Forståelsen av de ulike rollene må også kunne passe like godt inn i en kommune/fylkeskommune som har egen revisjonsvirksomhet/sekretariat i form av for eksempel et IKS og for de som kjøper tjenestene av private selskap.

Kontrollutvalgenes arbeid har utviklet seg etter lovendringen i 2004. NIBR har på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet samlet inn data over antall saker og antall møter i utvalgene over flere år.

Tabell 1

Rapporten til NIBR viser at aktiviteten i kontrollutvalgene har økt jevnlig fra 2003 og frem til 2016. Som det fremgår av tabell 1, avholdt kontrollutvalgene 5,3 møter i året i gjennomsnitt i 2015, mot 4,2 i 2003. Gjennomsnittlig antall saker som har blitt behandlet har økt betydelig, fra 19,4 i 2003 til 33,2 i 2015.

Rapporten til NIBR viser at aktiviteten i kontrollutvalgene har økt jevnlig fra 2003 og frem til 2016.

Det finnes imidlertid lite presis kunnskap om hvilke saker eller sakstyper som står for økningen. 

Mona Moengen har vært daglig leder i Romerike kontrollutvalgssekretariat IKS (Rokus) siden selskapet ble stiftet i 2012, og hun har vært leder av NKRFs kontrollutvalgskomite siden 2016. Mona er utdannet sosialøkonom fra UiO og har tidligere jobbet blant annet i Olje- og energidepartementet med energieffektivisering, Næringsdepartementet med anskaffelser i offentlig sektor/statlig innkjøpspolitikk og Arbeids- og administrasjonsdepartementet med forvaltningspolitikk og endring og effektivisering i offentlig sektor.

Gaute Hesjedal har vært rådgiver i Vestfold interkommunale kontrollutvalgssekretariat (VIKS) siden 2008, og han har vært medlem av NKRFs kontrollutvalgskomite siden 2016. Gaute er utdannet ved Universitetet i Bergen med hovedfag i Sammenliknende politikk og har tidligere jobbet i komitesekretariatet på Stortinget.

Kari Louise Hovland har vært rådgiver i Kontrollutvalgssekretariatet Innlandet siden 2014, og hun har møtt ofte som varamedlem i NKRFs kontrollutvalgskomite fra 2015. Kari Louise er utdannet cand.agric ved Norges Landbrukshøgskole. Hun har tidligere jobbet i fagenhet for videregående opplæring i Oppland fylkeskommune og som stipendiat/forsker og har bred erfaring i saksbehandling og utrednings-/analysearbeid.

I lys av spørsmål rundt rolleavklaring ønsket kontrollutvalgskomiteen i NKRF å vite mer om hvilke oppgaver sekretariatene faktisk utfører og hvilke ulike typer "kontrollformer" som brukes i kontrollutvalgene. Det ble derfor sendt ut en spørreundersøkelse til alle ansatte i landets sekretariater. Rundt 100 ansatte mottok spørreundersøkelsen. Det ble mottatt 56 svar, og dette anses som en ganske god svarprosent. De fleste respondentene jobber i sekretariater med 2-3 ansatte og som betjener mellom 5 – 20 utvalg. Resultater vil refereres i denne artikkelen.

Hva er sekretariatets funksjon og rolle?

Kommuneloven fastsetter at kommunestyret eller fylkestinget skal sørge for sekretærbistand til kontrollutvalget. Forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner definerer nærmere hvilke oppgaver kontrollutvalget har i forhold til forvaltningsrevisjon, regnskapsrevisjon og selskapskontroll. Videre sier forskriften at kommunestyret eller fylkestinget skal sørge for et sekretariat som til enhver tid tilfredsstiller utvalgets behov.

Den som utfører sekretariatsfunksjon for kontrollutvalget er direkte underordnet kontrollutvalget og skal følge de retningslinjer og pålegg som utvalget gir.

Et faglig kompetent og velfungerende sekretariat er viktig for et uavhengig og godt arbeidende kontrollutvalg. For å sikre uavhengigheten kan ikke sekretær være underlagt rådmannen eller revisor. Hverken revisor, rådmannen eller kontrollutvalgets leder eller medlemmer kan utføre sekretariatstjenester. Sekretær kan på den annen side ikke utføre revisjonstjenester.

Ifølge samme forskrift skal sekretariatet påse at de saker som behandles er forsvarlig utredet, og at utvalgets vedtak blir iverksatt. Sekretariatet forbereder pålagte oppgaver som kontrollutvalget behandler, slik som forvaltningsrevisjon, selskapskontroll, regnskapsrevisjon og oppfølging av revisjonen. Når det gjelder øvrige arbeidsoppgaver er sekretariatet direkte underlagt kontrollutvalget, og skal følge opp de retningslinjer og pålegg som utvalget gir. 

I forarbeidene til kommuneloven (3) står det at «Kontrollutvalget skal utøve en tilsynsfunksjon overfor revisjonen, og skal følge opp at kommunen får de revisjonstjenester den har bestilt. Dette tilsier en viss avstand og uavhengighet i forhold til revisjonen.»  Dette er en utdyping av sekretariatets oppgaver, og innebærer at sekretariatet også skal ha en viss avstand til revisor.

Denne konkluderte med at det er betydelige variasjoner i arbeidet de ulike kontrollutvalgene gjør og hvilken bistand de får av sine sekretariat.

Deloitte gjennomførte en evaluering av kontrollutvalg og kontrollutvalgssekretariat på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet i 2014 (4). Denne konkluderte med at det er betydelige variasjoner i arbeidet de ulike kontrollutvalgene gjør og hvilken bistand de får av sine sekretariat. For sekretariatstjenestene var et av funnene at det var betydelige forskjeller i tidsbruk og oppgaver som utføres av kontrollutvalgssekretærene. Evalueringen delte sekretariatenes roller inn i tre typer:

  • administrator (ansvar for innkalling, referat, arkivering, tilrettelegging av møter mv.)
  • saksbehandler (saksframlegg med egne vurderinger)
  • utreder (overordne analyse, selskapskontroll eller andre bestillinger fra utvalget)

Sekretariatenes oppgaver kan noe utvidet sorteres i følgende kategorier:

  • Saksbehandling
  • Utredning
  • Administrasjon
  • Rådgivning
  • Koordinering

Hva som ligger i de ulike begrepene, kan det være ulike oppfatninger om og begrepene brukes antageligvis om hverandre. Med saksbehandling forstår vi primært å utarbeide grunnlag for en beslutning eller et vedtak i utvalget, det vil si å lage et saksfremlegg. Dette er i tråd med Arkivverkets definisjon på saksbehandling som er «Vurdering av informasjon knyttet til en intern eller ekstern problemstilling og utarbeidelse av det nødvendige grunnlag for en beslutning eller et vedtak.»

Det fremgår av Veilederen i forvaltningsrevisjon (5) når det gjelder forvaltningsrevisjonsrapporter at:

 «Saksforberedelsen for kontrollutvalget er sekretariatets oppgave. Oppgaven innebærer å vurdere om saken er godt nok utredet.»

Sekretariatet utreder også en rekke spørsmål for utvalget som for eksempel habilitetsspørsmål og valg av revisor. I forbindelse med kommunereformen skal kontrollutvalget ved behov innstille på valg av revisor til fellesnemnd og til den nye kommunen. Slike innstillinger lages på grunnlag av utredninger fra sekretariatet. Noen sekretariater gjennomfører også overordnet analyse for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll.

Sekretariatenes administrative oppgaver handler i stor grad om praktisk tilrettelegging av møtene. En annen viktig oppgave er koordinering av revisors og rådmannens leveranser til utvalget samt å følge opp vedtak.

Sekretariatet er en viktig støttespiller for kontrollutvalget og gir råd og bistand i faglige og administrative spørsmål. Vi skal heller ikke glemme at revisor også er en viktig ressurs for kontrollutvalget og en kilde til informasjon, men i det formaliserte forholdet mellom kontrollutvalg, revisor og sekretariat har revisor en leverandørrolle. Regnskapsrevisjon leveres i tråd med lov, forskrift og eventuell kontrakt mens forvaltningsrevisjon, selskapskontroll og andre undersøkelser leveres på løpende bestillinger fra kontrollutvalget.

Undersøkelse av kontrollformer og tilsynsaktiviteter

I spørreundersøkelsen ble det brukt en del begreper som antageligvis er blitt tolket ulikt av de som svarte. Komiteen var klar over denne problemstillingen, men satte som mål at undersøkelsen skulle være så kort at flest mulig svarte. Det ble for eksempel spurt om hvor ofte en "kontrollform" benyttes, og dette kan selvfølgelig diskuteres, noe en del respondenter ga tilbakemelding på. Komiteen vurderte det som for omfattende å be om svar for hvert enkelt utvalg en sekretær betjener.

I noen av spørsmålene ble man bedt om å vurdere nytteverdien av ulike "kontrollformer". Det er da viktig å merke seg at det er sekretariatet som har vurdert nytteverdien på vegne av kontrollutvalget. Evalueringen som Deloitte gjennomførte viste også til at flere kontrollutvalgsledere kommenterte at overordnet analyse ble brukt til å gjennomføre andre "kontrollaktiviteter" enn kun forvaltningsrevisjon og selskapskontroll.

Funn

Undersøkelsen viser at regnskapsrevisjon følges opp ofte, og at det oppleves som nyttig. Forvaltningsrevisjon scorer noe høyere på nytteverdi. Dette kan komme av at kontrollutvalgene og sekretariatene ikke alltid har den kompetansen som trengs for å forstå regnskapsrevisjon. Kontrollutvalgene er satt sammen av lekfolk, uten krav til spesiell kompetanse. Dette fordrer at regnskapsrevisjon presenteres pedagogisk og forståelig, og her kan det være et forbedringspotensial både for sekretær og revisor.

Dette fordrer at regnskapsrevisjon presenteres pedagogisk og forståelig, og her kan det være et forbedringspotensial både for sekretær og revisor.

Undersøkelsen viser dessuten at selskapskontroll utføres i mye mindre grad enn forvaltningsrevisjon, og man kan stille spørsmåltegn ved om dette gjennomføres i for liten grad. Det er i dag store beløp som ligger i eierskap og viktig tjenesteproduksjon er plassert ute i selskap, og det kan skape stor avstand til kommunen eller fylkeskommunen som beslutningstager. Undersøkelsen viser at selskapskontroll er en kontrollform som gir god nytte for kontrollutvalgene, og gir verdifull informasjon til eiere.

Det å be om orientering fra rådmannen viser seg å være veldig vanlig. Noen ber om et skriftlig notat i forkant av orienteringen. I Kontrollutvalgsboken står det at orienteringer "kan gi kontrollutvalget et grunnlag for å vurdere om et saksfelt er tilstrekkelig belyst, eller om det er behov for ytterligere oppfølging og undersøkelse. I noen tilfeller har administrasjonen, bare gjennom å bli innkalt for å orientere om en sak, startet et forbedringsarbeid før de møter i kontrollutvalget. Kontrollutvalgets tilsyn bidrar slik til å få satt viktige saker på agendaen i administrasjonen."

En del sekretariater svarte at de gjorde en del "nærmere undersøkelser" selv. Det var ikke spesifisert hva som ligger i begrepet, men det antas at respondentene ikke har vurdert saksframlegg med vurderinger som nærmere undersøkelser, noe som innebærer at flere faktisk gjør mer. Dette er et område man kan vurdere å undersøke nærmere. Det blir oppgitt i undersøkelsen at revisjonen også utfører "nærmere undersøkelser" i et visst omfang, altså noe annet enn forvaltningsrevisjon.

Overordnet analyse benyttes også i stor grad, og vi antar at dette betyr at analysen brukes aktivt når det bestilles nye forvaltningsrevisjoner og selskapskontroller. På denne måten er overordnet analyse et viktig dokument for kontrollutvalget. Det er kjent at mange sekretariater utfører overordnet analyse, men ikke hvor mange kontrollutvalg dette gjelder. Ifølge Deloitte sin evaluering i 2014, var det 30 prosent av sekretariatene som oppga at de utførte overordnet analyse. Spørreundersøkelsen viser at av de spurte var det 43 prosent som drev med utredningsarbeid knyttet opp mot overordnet analyse. Ellers viser undersøkelsen at de aller fleste sekretariater jobber med overordnet analyse ofte eller av og til. Sekretærene vurderer at å jobbe med slike saker gir høyt utbytte.

En stor overvekt av respondentene følger med på saker som behandles i kommunestyre og fylkesting, men det er få som stiller opp i kommunestyrets eller fylkestingets møter. Nå er det imidlertid flere kommuner og fylkeskommuner som overfører møter på nettet, noe som gjør det lett å følge med.

Undersøkelsen viser at det er få som benytter seg av virksomhetsbesøk, men de som gjør det vurderer det som veldig nyttig. Høringer og granskinger ser ut til å være lite brukt i kontrollutvalgene i dag. Dette brukes normalt i spesielt vanskelige saker, og det er derfor naturlig at omfanget av bruken er liten.

Bestiller- utførermodellen

Det er etablert praksis å se på forholdet mellom kontrollutvalg og revisjon i lys av bestiller-utførermodellen der kontrollutvalget har bestillerrollen og revisor har utførerrollen. Dette gjelder uavhengig om kommunen eller fylkeskommunen har kommunal, interkommunal eller privat revisjon. Forholdet har imidlertid ulik karakter når vi skiller mellom regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon. Kontrollutvalgskomiteen vil imidlertid presisere at alle rolleavklaringer må være robuste uavhengig av revisjons- eller sekretariatsordning.

Kontrollutvalgskomiteen vil imidlertid presisere at alle rolleavklaringer må være robuste uavhengig av revisjons- eller sekretariatsordning.

Revisor har gjennom sitt oppdrag forpliktet seg til å utføre regnskapsrevisjon og levere dokumentasjon på det. Dette arbeidet har revisor et faglig selvstendig ansvar for å utføre i henhold til hva de finner nødvendig for å kunne avgi beretning. Kontrollutvalgets rolle på dette området er å få seg forelagt/etterspørre tilstrekkelig med dokumentasjon for å kunne påse at kommunens eller fylkeskommunens regnskaper blir revidert på en betryggende måte jf. kommuneloven § 77 nr. 4.

Ved bestilling av forvaltningsrevisjon og selskapskontroll kommer bestiller-utførermodellen mer tydelig til uttrykk. I disse prosessene er det kontrollutvalget som har initiativet og vedtar hva som skal utføres. Sekretariatet står for alt saksarbeid og revisor kan i denne sammenheng betraktes som en leverandør/utfører.

Kontrollutvalgskomiteen mener prosessen med forvaltningsrevisjon kan beskrives i fire steg som tydeliggjør bestiller-utførermodellen:

1. Valg av tema – bestilling av prosjektplan

I første omgang bestemmer kontrollutvalget seg for hvilket område de ønsker å gjennomføre forvaltningsrevisjon på og bestiller en foranalyse/prosjektplan fra revisor. Vedtak fattes på bakgrunn av plan for forvaltningsrevisjon eller som følge av at det har dukket opp andre problemstillinger som krever oppmerksomhet. Både sekretariat og revisjon kan rådgi kontrollutvalget i denne fasen, men regien ligger hos kontrollutvalget som så langt det er mulig bør spesifisere sin bestilling.

2. Behandling av foranalyse/prosjektplan – forhandling/diskusjon om innhold

Når foranalyse og/eller prosjektplan foreligger er det viktig at revisor redegjør for hvilke muligheter og eventuelle begrensninger som ligger i kontrollutvalgets bestilling slik at man får avstemt hva som bestilles og hva som faktisk kan forventes utført/levert. Dette kan betraktes som et forhandlingsmøte mellom bestiller og utfører der en drøfter innhold, leveringstid og ressursbruk. Målet skal være en avklart bestilling i form av et vedtak fra kontrollutvalget.

3. Statusoppdatering for prosjektets framdrift

Underveis i revisors arbeid med prosjektet er det av stor verdi for kontrollutvalget, men også for sekretariatet, å få minst én statusoppdatering på framdriften. Dette er spesielt viktig dersom revisor oppdager at prosjektet ikke fører fram som forventet, noe som kan ha ulike årsaker. For eksempel kan det være at revisor tidlig oppdager at det er andre nærliggende områder som er mer fruktbare å undersøke enn det som opprinnelig er bestilt. Da er det vesentlig at kontrollutvalget får beskjed og gis anledning til å korrigere bestillingen. Andre ting som er viktig ved statusoppdatering er eventuelle forsinkelser eller behov for økte ressurser.

4. Ferdig rapport til kontrollutvalget

Når rapporten er ferdig sendes den sekretariatet, som vurderer hvorvidt produktet er i samsvar med bestilling og forbereder sak med forslag til vedtak for kontrollutvalget. Etter presentasjon og behandling i møte anses bestillingen som utført og saken kan videresendes kommunestyret eller fylkestinget for endelig behandling. Dersom sekretariatet mot formodning skulle vurdere at rapporten ikke er i samsvar med bestilling må kontrollutvalget gå i dialog med revisor. Dette er ikke en vanlig problemstilling.

Figur 1 illustrerer bestiller-utførermodellen i stiplet ramme og revisors oppgaver i heltrukket ramme.

Figur 1

Overordnet analyse for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll

Kontrollutvalget er gjennom forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner pålagt å utarbeide planer for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. Forskriften stiller krav til at planene baseres på en overordnet analyse av kommunens virksomhet ut i fra risiko- og vesentlighetsvurderinger.

Departementet har sagt i en lovtolkning (6) at det naturlige vil være at kontrollutvalgets sekretariat utarbeider utkast til den planen som kontrollutvalget forelegger for kommunestyret eller fylkestinget til vedtak. «En revisor har i utgangspunktet ingen rolle ved utarbeidelsen av slike planer», men kan medvirke. Dette åpner for at revisor kan ha en rolle ved utarbeidelse av planer for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. Kontrollutvalgskomiteen mener at sekretariatet bør ta en ledende og helst en utførende rolle når det gjelder planarbeidet, fordi dette er grunnlaget for de bestillingene kontrollutvalget skal gjøre senere i perioden. Sekretariatet kan med fordel også stå for utarbeidelsen av de overordnede analysene da det gir verdifull bestillerkompetanse. Uavhengig av hvem som utfører overordnet analyse, sekretariat eller revisor, er det viktig å involvere kontrollutvalget for også å fremme utvalgets bestillerkompetanse og eierforhold til produktet. 

Kontrollutvalgskomiteen vil påpeke at det kan oppleves som særlig utfordrende i forhold til bestiller-utførermodellen når revisor utfører både overordnet analyse og planer for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. I de tilfeller hvor revisjonen har disse oppgavene, er det den som både tilrettelegger for hva kontrollutvalget skal bestille og som utfører oppdraget i etterkant. Slike tilfeller krever en særskilt årvåkenhet fra sekretær, for å sikre at det er kontrollutvalgets prioriteringer som legges til grunn i plan for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll.

Avslutning

Kontrollutvalget har en viktig funksjon, men i mange tilfeller få ressurser til disposisjon. Det er derfor viktig at apparatet rundt utvalget arbeider effektivt og målrettet. For å sikre dette ser kontrollutvalgskomiteen det som nødvendig at det ligger til grunn en klar rolleforståelse blant aktørene. Dette gjøres best gjennom god dialog og samarbeid mellom utvalg, sekretariat og revisjon. På den måten opprettholder kontrollutvalget legitimitet og bidrar til å skape tillit til den kommunale og fylkeskommunale forvaltningen.


Kilder:

  1. Ølberg, Bjørn. Samspill og rolleavklaringer. Kommunerevisoren nr. 1/2017
  2. Kontrollutvalgsboken (KMD, desember 2015)
  3. Forarbeidene til gjeldende kommunelov
  4. Evaluering. Kontrollutvalg og kontrollutvalgssekretariat (Deloitte, desember 2014)
  5. Veileder i forvaltningsrevisjon (NKRF, april 2016)
  6. Lovtolkning sak 06/1463-3 – KMDs brev av 18. juni 2007 til FKT

Kommunerevisoren nr. 2/2017 - 72. årg.

Til toppen av siden

Topp