www.nkrf.no » Kommunerevisoren.no » 2012 » Nr. 3

Søk

NKRF
Munkedamsveien 3B
Postboks 1417 Vika
0115 Oslo

Tlf: +47 23 23 97 00

post@nkrf.no

Hopp over seksjon - Til hovedinnhold - Topp

Manglende komparabilitet i kommunale data – del 1 av 2

Anne Kari Ranheim, kommunalsjef, Etnedal kommune

Ranheim er utdannet innenfor økonomi og administrasjon med en MPA fra høgskolen i Hedmark. Hun har i mange år har hatt ulike lederstillinger i kommunal sektor, hovedsakelig innenfor økonomifunksjonen. Har siden 2000 jobbet mye med KOSTRA som styringsverktøy og fordelingsproblematikken i KOSTRA i tre ulike kommuner. Hun har vært ansatt i Etnedal kommune siden 2007, først som økonomisjef og fra 2010 som kommunalsjef.

Artikkelen er basert på masteroppgaven KOSTRA – vi teller, men teller det vi teller? i MPA-studiet ved Høgskolen i Hedmark høsten 2011.

Problemstilling, avgrensinger og konklusjoner i undersøkelsen

Teoretisk synes KOSTRA å være et egnet verktøy for sammenligning mellom kommuner. På bakgrunn av innrapporterte data om ressursbruk, tjenesteproduksjon og behov publiseres data om produktivitet, prioritering og dekningsgrader. Intensjonen er at KOSTRA skal frambringe relevant og sammenlignbar styringsinformasjon. KOSTRA gir mulighet for konstruksjon av en rekke indikatorer som kan benyttes til å rangordne kommuner etter hvem som er best og dårligst, slike rangeringer kan i mange tilfeller være svært misvisende. En vanlig definert indikator er utgift per innbygger. En indikator av denne type tolkes ofte uten reservasjoner, som et uttrykk for en kommunes (kostnads-) effektivitet. Den mest effektive kommunen har den laveste utgiften per innbygger, den mest ineffektive har den høyeste. Kommunen med lavest utgift per innbygger betraktes dermed som idealet for benchmark som kan realiseres i alle kommuner. Når man på bakgrunn av KOSTRA-tall kan konstatere forskjeller i utgift per innbygger foreligger det to hovedårsaker. Mulighet for reell besparelse kan foreligge eller alternativt, tallene er ikke sammenlignbare. En hovedårsak til at tallene ikke er sammenlignbare kan være kvalitetsforskjeller. Kvalitet er vanligvis vanskelig eller umulig å kvantifisere slik at det ofte ikke er praktisk å lage gode kvalitetsindikatorer. Den andre hovedårsaken er bokføringspraksis. Det er antagelig umulig å lage statlige regler for kommunal bokføring som gir full sammenlignbarhet. Kommunene kan i henhold til kommuneloven i stor grad velge sin egen organisasjonsform, det er ofte den interne organiseringen som bestemmer bokføringspraksis.

Det er antagelig umulig å lage statlige regler for kommunal bokføring som gir full sammenlignbarhet.

Hypotesen søkes testet ved en teoretisk gjennomgang av det statlige regelverket for KOSTRA-rapporteringen. Ulike organisatoriske løsninger, kommunalt selvstyre og lokale tilpasninger tilsier ulik tilpasning til bokføringspraksis. Veilederen kan derfor ikke være udiskutabel presis på alle områder og gir rom for skjønn og ulik tilnærming til utgiftsfordeling. Hypotesen er avgrenset til KOSTRA-funksjonene 100 – 190, utgifter til politisk styring, administrasjon og fellesutgifter. Budsjettet skal balansere, er ikke KOSTRA-tallene for funksjonene 100 – 190 sammenlignbare vil heller ikke KOSTRA-tallene for andre funksjoner være det. Hypotesen søkes empirisk bekreftet ved å se på KOSTRA-tall for 46 kommuner i Hedmark og Oppland. Det foretas en spesiell og mer detaljert sammenligning av to større kommuner, Gjøvik og Lillehammer og to små kommuner, Etnedal og Tolga. De kvantitative dataene i undersøkelsen er innrapporterte KOSTRA-tall for 2010 med innrapporteringsfrist 15. februar 2011. SSB publiserer KOSTRA-tall på flere nivå, her er det brukt tall fra nivå 3. De innrapporterte og publiserte KOSTRA-tallene viser til dels betydelige forskjeller mellom kommuner som tilsynelatende skal være sammenlignbare. Oppmerksomheten omkring dette forholdet synes å avta omvendt proporsjonalt med kommunestørrelse. De innrapporterte tallene viser at utgifter per innbygger til politisk styring, administrasjon og fellesutgifter avtar klart med antall innbyggere i kommunen. Det er derfor en forholdsvis utbredt oppfatning at man kan redusere denne type utgifter ved kommunesammenslutninger, erfaringer synes ikke å vise at det foreligger slike besparelser ved strukturendringer. Dersom KOSTRA-tallene er sammenlignbare, fremstår disse to forholdene som paradokser. Hovedkonklusjonen er at analysene bekrefter hypotesen, KOSTRA-tallene er ikke uten videre sammenlignbare kommuner i mellom. 

Utgiftsfordelingsproblemene i KOSTRA

Hovedkonklusjonen er at analysene bekrefter hypotesen, KOSTRA-tallene er ikke uten videre sammenlignbare kommuner i mellom.

Definert funksjonsinndeling i KOSTRA er på de fleste områder godt avklart, og det er relativt liten sannsynlighet for at direkte ressursbruk knyttet til utadrettet tjenesteproduksjon blir henført til feil KOSTRA-funksjon. Kommunene driver en sammensatt tjenesteproduksjon og det er knyttet problemstillinger til fordeling av ressursbruk mellom ulike KOSTRA-funksjoner. En intensjon ved inndeling i KOSTRA-funksjoner, er at ressursbruken kan relateres til den enkelte funksjon uten bakenforliggende interne hjelpesystemer. I en del sammenhenger vil dette medføre en form for skjønnsmessig vurdering ved fordeling av utgifter på funksjoner.

Prinsippet om fordeling av utgifter og inntekter på de respektive tjenestefunksjoner innbærer spesielt store fordelingsmessige problemstillinger når det gjelder fordeling av lønnsutgifter, utgifter til flerbrukslokaler, utgifter til støttefunksjoner og støttetjenester og fordeling av fellesutgifter. Merknadene til rapporteringsforskriften angir prinsipper for fordeling av lønnsutgifter. En stillingsandel (funksjonsandel) kan unnlates å fordeles dersom den utgjør mindre enn 20 %, det samme kan stillingsandeler med en varighet på mindre enn 3 måneder. Dette er minimumskrav, og det er opp til den enkelte kommune å gå utover disse. Fordeling av utgifter og inntekter er ressurskrevende, og mange kommuner vil av den grunn velge å legge minimumskravene til grunn. Spesielt prinsippet om å unnlate å fordele stillingsandeler under 20 % er en kilde til ulik bokføringspraksis og rapportering av ressursbruk i kommunene. Prinsippet blir mer relevant dess mindre kommunen er. Små kommuner vil ha mange sammensatte stillinger hvor andelene hver for seg ikke går ut over minimumskravene til fordeling. Utgifter til drift og vedlikehold av flerbrukslokaler skal fordeles, og det må etableres fordelingsnøkler. Veilederen for 2010 nevner en del prinsipper som kan legges til grunn, fordeling etter antall kvm., fordeling etter tidsbruk, fordeling etter antall besøk. Fordeling etter antall årsverk er et fjerde alternativ som en del kommuner benytter. Valg av fordelingsnøkkel vil gi ulikt resultat av utgiftsfordelingen. Utgifter til spesialiserte, faglige støttefunksjoner, vil kunne berøre flere funksjoner og skal fordeles. Fordeling av utgifter til denne type støttefunksjoner vil først og fremst være en feilkilde i forhold til rapportering av ressursbruk på funksjoner for utadrettet tjenesteproduksjon. Noen typer fellesutgifter skal fordeles på den enkelte KOSTRA-funksjon, mens andre skal føres samlet på funksjon 120. I tillegg til at man her står overfor problemstillingen at man etter beste skjønn må bestemme seg for en fordelingsnøkkel, ser man også konturene av et avgrensningsproblem i KOSTRA som illustreres av at utgifter til porto skal fordeles, mens utgifter til postfunksjon ikke skal det.

I tillegg til at regelverket omkring KOSTRA gir grunnlag for en rekke skjønnsmessige vurderinger som gjør KOSTRA-tallene mindre sammenlignbare enn det intensjonen har vært, innbærer prinsippet om fordeling av utgifter bruk av administrative ressurser. I hvor stor grad kommunene prioriterer å bruke administrative ressurser på fordelingsproblematikken i KOSTRA varierer og vil være en kilde til at publiserte KOSTRA-tall ikke er direkte sammenlignbare kommuner i mellom. Prinsippet om at alle utgifter og inntekter skal fordeles på aktuelle tjenestefunksjoner medfører ikke ubetydelige kostnader til administrative funksjoner ute i den enkelte kommune. Kostnadene med en reell fordeling av utgifter og inntekter kan være større enn nytteverdien av ressurskrevende rutiner og systemer for slik fordeling. Mange kommuner kan derfor ha en mer pragmatisk tilnærming til de skjønnsmessige vurderingene som må legges til grunn, enn hensynet til reell fordeling skulle tilsi. For mange kommuner har det marginal betydning for den interne styringen og prioriteringen hvor stor andel av utgiftene til sentralbord, kantine, kopiering, telefon, porto, husleie etc. som benyttes til skole, barnehage, kultur, plansaksbehandling osv. Utgiftene blir neppe verken større eller mindre om for eksempel antall årsverk i grunnskolen endres med ett.  Erfaringer fra små kommuner er at fordeling av utgifter er administrativt ressurskrevende, og resultatet av fordelingen påvirkes av utforming av fordelingsnøkkel. En kommune har mulighet til å legge forutsetninger til grunn for den skjønnsmessige fordelingen av utgifter som stiller kommunen i et gunstig lys hvis det er et mål å vise til lave utgifter til politisk styring, administrasjon og fellesutgifter. Veilederen gir visse muligheter til det man med negativ vinkling kan kalle manipulering eller ”kreativ bokføring”. Kommunen kan hvis den ser seg i stand til å bruke administrative ressurser på utgiftsfordelinger, minimalisere utgiftene til politisk styring, administrasjon og fellesutgifter. En kommune som er opptatt av å minimalisere utgiftene til denne målgruppen vil for eksempel ikke unnlate å fordele stillingsandeler under 20 %, men derimot bruke administrative ressurser på skjønnsmessige utgiftsfordelinger på tjenestefunksjon.

Mange kommuner kan derfor ha en mer pragmatisk tilnærming til de skjønnsmessige vurderingene som må legges til grunn, enn hensynet til reell fordeling skulle tilsi.

Rammetilskudd og skatteinntekter er de største inntektskildene til en kommune og avgjørende for finansieringen av tjenesteproduksjonen, herunder politisk styring, administrasjon og fellesutgifter. Andre inntektsarter er mer ulikt fordelt og vil være en kilde til ulik prioritering, dekningsgrader og produktivitet. En del kommuner har ikke ubetydelige konsesjonskraftinntekter, disse sammen med konsesjonsavgifter og naturressursskatt bidrar til at kraftkommunene har et annet inntektsgrunnlag enn øvrige kommuner. Kommunalt selvstyre og lokal tilpasning er andre elementer som må tas i betraktning når man sammenligner ressursbruken kommuner i mellom. Kommunene er for eksempel gitt muligheten til å skaffe seg inntekter gjennom eiendomsskatt. I hvor stor grad kommunene har innført eiendomsskatt, hvilke eiendommer det svares eiendomsskatt av, hvordan taksgrunnlaget er utformet og ikke minst nivået på eiendomsskattesatsen varierer som en konsekvens av lokalt selvstyre. Den finansielle situasjonen til kommunene varierer etter tidligere kommunalt vedtatt investeringsnivå og plasseringsstrategi for overskuddlikviditet på kort og lang sikt. Ulik prioritering av ressursbruk på ulike målgrupper må foretas innenfor de rammene som de finansielle funksjonene gir. De kommunene som har betydelige inntekter utover rammetilskudd og skatteinntekter kan prioritere ressursbruk mellom målgrupper på en annen måte enn tilsynelatende sammenlignbare kommuner. Tilsvarende vil den finansielle situasjonen få betydning for prioritering av ressursbruk mellom målgrupper, herunder politisk styring, administrasjon og fellesutgifter.

Sammenlignbarhet kontra statistisk sammenheng mellom data i undersøkelsen

Utgiftsfordelingsproblematikken som følger av veilederen innebærer skjønnsmessige vurderinger hvor det er vanskelig å sikre at resultatet blir likt og uavhengig av referanserammen til den som foretar vurderingene. Utgiftsfordelingsproblematikken forsterkes av at det er kostnader forbundet med fordeling av utgifter og av mulighetene for manipulering som ligger i skjønnsmessige vurderinger. Utgifter til politisk styring og kontroll påvirkes av politisk organisering, antall representanter, antall råd og utvalg m.m. Utgifter til politiske råd og samarbeidstiltak innebærer avgrensningsproblematikk i forhold til andre funksjoner. I analysen av KOSTRA-tallene er det foretatt en regresjonsanalyse basert på utgifter per innbygger i de 46 kommunene som inngår i utvalget for å påvise den statistiske sammenhengen mellom utgifter per innbygger på KOSTRA-funksjonene 100 og 110 og antall innbyggere i kommunen. Determinasjonskoeffisienten er 0,66, dvs. at antall innbyggere statistisk sett forklarer 66 % av variasjonen i utgifter til politiske styring.

Utgifter til administrativ ledelse, støtte- og stabsfunksjoner og fellesfunksjoner og fellesutgifter berører både fordelingsproblematikken og avgrensningsproblematikken som ligger i KOSTRA. Problematikken er spesielt stor i små kommuner med mange sammensatte stillinger. KOSTRA er ikke nøytral i forhold til administrativ organisering, henføring av ”engangsutgifter” som f eks innføring av eiendomsskatt, utleie av deler av administrasjonsbygget m.m. er forhold som vil påvirke utgiftene til administrasjon og administrasjonslokaler. Den statistiske sammenhengen mellom utgifter per innbygger på KOSTRA-funksjonene 120 og 130 og antall innbyggere i kommunene er 0,96. Statistisk sett forklarer folketallet 96 % av variasjonen i utgifter til administrasjon og administrasjonslokaler per innbygger.

Øvrige administrative fellesfunksjoner per innbygger påvirkes av fordelingsproblematikk i forhold til andre funksjoner, hvorvidt kommunene eier eller leier bygg som inngår i kommunens tjenesteproduksjon, valgt amortisering av premieavvik og ikke minst av hvor mye administrative ressurser en velger å bruke på fordeling av utgifter på tjenestefunksjoner. Funksjon 180 skal ikke benyttes for å unngå fordeling av utgifter. Ser man på KOSTRA-tallene for kommunene som inngår i analysen, er spredningen så stor at tallene gir en indikasjon på at kostnadene ved å fordele utgifter på respektive tjenestefunksjoner blir vurdert til å være større enn nytteverdien av å foreta en slik fordeling. Utgifter som kommunen har lite styring med som f eks bruk av premiefond inngår her. Statistisk sett er det ikke mulig å påvise noen sammenheng mellom utgifter per innbygger på funksjonene 121, 170, 171, 180 og 190 og antall innbyggere i kommune.


Høgskolen i Hedmark har utgitt en rapport, Rapport nr. 16 – 2011 Manglende komparabilitet i kommunale data, som i stor grad baserer seg på masteroppgaven. Formålet med masteroppgaven har vært å teste følgende hypotese:

  • De tallene som kommunene rapporterer og som presenteres i KOSTRA-systemet er generelt sett ikke sammenlignbare.

For de av leserne som er interessert i mer detaljert informasjon om funnene i analysene finnes masteroppgaven KOSTRA – vi teller, men teller det vi teller? og Rapport nr. 16 – 2011 Manglende komparabilitet i kommunale data ved å søke på: http://brage.bibsys.no/hhe/


Kommunerevisoren nr. 3/2012 - 67. årg.

Til toppen av siden

Topp