www.nkrf.no » Kommunerevisoren.no » 2013 » Nr. 3

Søk

NKRF
Haakon VIIs gt. 9
Postboks 1417 Vika
0161 Oslo

Tlf: +47 23 23 97 00

post@nkrf.no

Hopp over seksjon - Til hovedinnhold - Topp

Antikorrupsjon i kommunene – mer enn kontroll

(Foto: Agenda Kaupang)
Spesialrådgiver Tor Dølvik, Transparency International Norge

Korrupsjon i kommunesektoren er satt på dagsordenen gjennom et kritisk søkelys fra mediene og avsløringer av korrupsjonssaker.  Etter at korrupsjonsbestemmelsene kom inn i straffeloven i 2003, er 24 personer dømt for korrupsjon i fem korrupsjonssaker i kommunene.

Antallet kan synes beskjedent, men viser samtidig at kommunene også er utsatt for risiko. Flere av sakene har hatt et innhold og omfang som har bidratt til å vekke bevisstheten blant folkevalgte og ansatte om at korrupsjon også kan finne sted hos dem. Utfordringen for kommunene er å omsette en slik bevissthet til konkrete korrupsjonsforebyggende aktiviteter.
 

Håndbok i antikorrupsjon

KS har i samarbeid med Transparency International Norge (TI Norge) satt i gang prosjektet «Åpenhet, integritet og antikorrupsjon i kommunesektoren» som nettopp skal bidra til at kommuner, fylkeskommuner og kommunale bedrifter kommer i gang med et korrupsjonsforebyggende arbeid. Prosjektet er støttet av Kommunal- og regionaldepartementet.

Beskytt kommunen!
Håndbok i antikorrupsjon [pdf-versjon]

Som et ledd i arbeidet er det laget en håndbok i antikorrupsjon for kommunene, «Beskytt kommunen!», utgitt av TI Norge i mars 2013. Hensikten er å motivere kommuner og fylkeskommuner til å arbeide for å forebygge og forhindre misligheter og korrupsjon. Sammen med det øvrige etikkarbeidet og bruk av KS’ idehefte «Rådmannens internkontroll», kan håndboken gi konkrete innspill til antikorrupsjonsarbeidet i kommunesektoren.

Risikosoner i kommuneforvaltningen

I straffeloven er korrupsjon definert som «å kreve, motta eller akseptere et tilbud om en utilbørlig fordel i anledning av stilling, verv eller oppdrag» eller «å gi eller tilby noen en utilbørlig fordel i anledning stilling, verv eller oppdrag.» Politikere, ledere og medarbeidere kan komme i situasjoner som gir mulighet til å misbruke posisjon, tillit og makt. Personer utenfor kommunen kan også fremme særinteresser og utøve press som kan være vanskelig å håndtere og sette den enkeltes integritet på prøve. Et sentralt perspektiv i håndboken er at alle de kommunale rollene utgjør risikosoner der korrupsjon kan oppstå:

  • Demokratirollen: Lokaldemokratiet er basert på borgernes politiske deltakelse i og mellom valg. Velgernes stemmegivning kan utsettes for utilbørlig påvirkning og valgoppgjøret eller valgavviklingen kan utsettes for uregelmessigheter som påvirker valgresultatet.  Politikernes ombudsrolle innebærer utstrakt kontakt med ulike interesser i lokalsamfunnet. For alle deltakere i lokalpolitiske beslutningsprosesser er det nødvendig å ha en oppfatning av hvor grensen går mellom legitim kontakt og utilbørlig påvirkning, særlig i situasjoner der det kan stilles spørsmål ved de folkevalgtes uavhengighet.

Et sentralt perspektiv i håndboken er at alle de kommunale rollene utgjør risikosoner der korrupsjon kan oppstå.

  • Myndighetsrollen: Folkevalgte og kommuneansatte avgjør fordelingen av goder og byrder i lokalsamfunnet gjennom myndighetsutøvelsen. Kommunen fastsetter påbud og forbud, krever inn skatter og avgifter, gir tillatelser, fordeler tilskudd og gir bevillinger som er bestemmende for enkeltindividers, bedrifters eller organisasjoners rettigheter og plikter. Likebehandling og etterprøvbarhet er grunnleggende prinsipper i myndighetsutøvelsen, men utenforliggende hensyn eller påvirkning kan på en utilbørlig måte virke inn på vedtakene, enten de treffes i et folkevalgt organ eller av kommunalt ansatte som forvalter vedtakskompetansen.
     
  • Tjenesterollen: Kommunesektoren har et omfattende tjenesteansvar overfor befolkningen. Utilbørlig påvirkning kan favorisere enkelte tjenestemottakere eller medføre fordeler for ansatte. Påvirkningen kan skje i utformingen av rammene for tjenestestedenes virksomheter eller overfor innholdet i selve tjenesten som enkeltbrukere mottar.
     
  • Utviklingsrollen: Kommuner og fylkeskommuner har ansvar for å sikre en god samfunnsutvikling og regional utvikling. Det handler bl.a. om stedsutvikling, næringsutvikling, tilrettelegging for gode bosteder og å tiltrekke seg innbyggere eller næringsliv. Utviklingsrollen handler om at kommunene og fylkeskommunene må være proaktive i møte med potensielle interessenter og bygge allianser og arenaer for å bringe aktører sammen i utviklingsprosesser. Utilbørlige fordeler kan oppstå ved at adgangen til å delta på viktige møtearenaer eller tilgangen til kommunale ressurser forbeholdes noen interessenter.
     
  • Eierrollen: Kommuner og fylkeskommuner velger i økende grad å organisere deler av virksomheten i egne selskaper eller foretak. Det innebærer at kommunene må ivareta sine interesser gjennom eierstyring og ikke gjennom direkte politisk eller administrative styring fra folkevalgte organer eller administrasjon.  Eierstyringen forutsetter at kommunen som eier må sikre klarhet i roller, hvem som skal delta i styrer, profesjonalitet i selskapsledelsen, mulighet til kontroll og oppfølging av at driften er i samsvar med kommunens mål og interesser.

Korrupsjon kan ha mange former, og den kan utvikle seg gradvis, fra en praksis som oppleves som smidig og hensiktsmessig i hverdagen, via snarveier og små omgåelser av rutiner og regelverk, til misligheter eller straffbar korrupsjon. Prosessen kan skje på individnivå eller utspille seg som ukultur i et miljø der årvåkenhet og kritisk sans svekkes. I en slik glidende prosess med utspring i uvaner og ukultur, kan korrupsjon finne grobunn og gjøre organisasjonen sårbar for misbruk av myndighet og posisjon eller redusere motstandsdyktigheten i møte med påvirkning eller press for å oppnå fordeler.

Tor Dølvik er statsviter og har siden april 2012 vært spesialrådgiver i Transparency International Norge med ansvar for prosjektet "Åpenhet, integritet og antikorrupsjon i kommunesektoren". Han har bakgrunn fra forskning, forvaltning og konsulentvirksomhet og har arbeidet med kommunalfaglige utredninger og analyser gjennom de siste 25 årene.

I håndboken beskrives ulike korrupsjonsformer som kan oppstå innenfor de kommunale rollene:

  • Bestikkelser
  • Bidrag til politiske partier eller kandidater
  • Veldedige gaver
  • Sponsing
  • Utpressing
  • Gaver, representasjon og utgiftsdekning
  • Interessekonflikter
  • Lobbyvirksomhet

Ved å erkjenne risikoen for korrupsjon kan kommuner, fylkeskommuner og kommunale bedrifter arbeide med å forebygge og forhindre at korrumperende atferd utvikler seg og styrke muligheten til å avdekke saker.

Gjennom antikorrupsjonsarbeidet kan kommunene skape bevissthet, holdninger, kunnskap og atferd som gjør at regelverk og rutiner faktisk blir etterlevd.

Antikorrupsjonsprogram i kommunene

I håndboken anbefales det at kommunene utvikler sitt eget antikorrupsjonsprogram.  Gjeldende lovverk inneholder langt på vei de elementene som skal forhindre korrupte handlinger. Likevel er det en rekke forhold som gjør at korrupsjon kan utvikle seg. Gjennom antikorrupsjonsarbeidet kan kommunene skape bevissthet, holdninger, kunnskap og atferd som gjør at regelverk og rutiner faktisk blir etterlevd. De etterleves ikke av seg selv, men gjennom aktive handlinger som politikere, ledere og ansatte foretar seg. Håndboken foreslår at et kommunalt antikorrupsjonsprogram omfatter seks hovedelementer:

1. Verdier, holdninger og kultur
Verdigrunnlag uttrykker hva som skal kjennetegne kommunens virksomhet innenfor alle dens roller og funksjoner. Verdiene må kunne gjenfinnes i de handlinger som kommunens representanter foretar seg, som ledere, ansatte eller folkevalgte. Kommunenes ledelse bør sørge for at det er formulert et verdigrunnlag, og at dette brukes aktivt i arbeidet med å bygge en god organisasjonskultur for å forebygge og reagere på uetisk og korrupt atferd.

2. Etiske retningslinjer for ansatte og folkevalgte
Etiske retningslinjer inneholder ofte klare anvisninger av hvilken atferd som forventes og hva som skal være rettesnoren. Etiske retningslinjer presiserer noen fundamentale krav som følger av kommunens grunnverdier. Etiske retningslinjer får praktisk betydning ved å tas i bruk og ved at ansatte og folkevalgte forholder seg aktivt til innholdet i dem, gjerne gjennom dilemmadiskusjoner med utgangspunkt i eksempler fra egen virksomhet. 

3. Risikoanalyser
Hensikten med risikoanalyse er å finne ut hvordan antikorrupsjonsprogrammet bør innrettes og hva som bør prioriteres. Kartlegging og analyse av risiko for korrupsjon er utgangspunkt for risikoreduserende tiltak, enten som egne målrettede tiltak eller som en integrert del av kommunens helhetlige risikostyring. Risiko for korrupsjon bør analyseres i alle virksomheter. Det kan skje ved at alle kommunale virksomheter tenker gjennom hvordan korrupte handlinger kan skje i egen virksomhet, hvor sannsynlig disse hendelsene er og hvilke konsekvenser de kan ha.

4. Et godt kontrollsystem – egenkontroll og internkontroll
Et velfungerende kontrollsystem er avgjørende i et kommunalt arbeid mot korrupsjon, dels gjennom kontroller med at muligheten til å begå korrupte handlinger forhindres, dels ved at kontroll øker faren for å bli oppdaget. Kontrollsystemet omfatter kommunestyrets egenkontroll, kontrollutvalgets arbeid, forvaltnings- og regnskapsrevisjon og rådmannens internkontroll.

5. Strategi for anskaffelser
Kommuner og fylkeskommuner foretar innkjøp av varer og tjenester til en samlet verdi av rundt 150 milliarder kroner årlig. Anskaffelser er en prosess som tradisjonelt inneholder korrupsjonsrisiko. Ved å ha en tydelig strategi for anskaffelser og å implementere den i alle ledd, vil kommunen kunne redusere risikoen for feil, misligheter og korrupsjon. Oppbygging av anskaffelsesfaglig kompetanse, klare rutiner og tydelig ansvar for å etterleve dem vil være sentrale elementer i en slik strategi.

6. Varslingsordning
Antikorrupsjonsprogrammer kan ha begrenset verdi hvis ansatte eller andre som opplever kritikkverdige forhold, ikke vet hvor de skal henvende seg. Kommunen må sikre at varsling oppmuntres og at varslere beskyttes. Når en ansatt observerer kritikkverdige forhold, skal vedkommende oppmuntres til å rapportere dette. Kommunen har plikt til å oppmuntre sine ansatte til å bruke sin rett til å si ifra, og å tilrettelegge for det.

Antikorrupsjon som tillitsskapende forvaltning

Tilliten til lokaldemokratiet og kommuneinstitusjonen svekkes når det avdekkes misligheter eller korrupsjon. Tilliten styrkes når kommunene gjennom praksis viser at tjenesteproduksjon, myndighetsutøvelse og politiske beslutningsprosesser er åpne, lovlige og etterprøvbare.  Det er også tillitsbyggende når kommunene viser evne til å avdekke og håndtere uønskede hendelser på en betryggende måte.

Tilliten styrkes når kommunene gjennom praksis viser at tjenesteproduksjon, myndighetsutøvelse og politiske beslutningsprosesser er åpne, lovlige og etterprøvbare.

Et synlig kommunalt antikorrupsjonsarbeid kan bidra til å vedlikeholde og styrke tilliten til at kommunesektoren ivaretar felleskapets beste.


Kommunerevisoren nr. 3/2013 - 68. årg.

Til toppen av siden

Topp