www.nkrf.no » Kommunerevisoren.no » 2014 » Nr. 3

Søk

NKRF
Munkedamsveien 3B
Postboks 1417 Vika
0115 Oslo

Tlf: +47 23 23 97 00

post@nkrf.no

Hopp over seksjon - Til hovedinnhold - Topp

Revisjonskriterier i eierskapskontroll

Frode Singstad, jurist og oppdragsansvarlig forvaltningsrevisor, Revisjon Midt-Norge IKS

Må vi etablere revisjonskriterier for eierskapskontroll? Nei! Men det er mange gode grunner til at vi bør gjøre det likevel.

Denne artikkelen er basert på et innlegg jeg holdt på NKRFs første møteplass for selskapskontroll høsten 2013. I artikkelen vil jeg redegjøre for hvorfor vi bør etablere kriterier for eierskapskontroll, hva som kjennetegner gode kriterier, og komme med noen eksempler på det vi erfarer er gode kriterier for slike kontroller. Utgangspunktet for artikkelen er i all hovedsak egne refleksjoner, men også erfaringer vi har gjort oss i Revisjon Midt-Norge i arbeidet med å utvikle den delen av selskapskontroll som retter seg mot kontroll med eierstyringen («eierskapskontroll»). Det er denne delen av selskapskontrollen som er tema for denne artikkelen.

Må vi etablere kriterier for eierskapskontroll?

Som kjent består selskapskontrollen av to elementer: eierskapskontroll og forvaltningsrevisjon i selskap.1 Svaret på spørsmålet om vi må etablere kriterier for selskapskontrollen er derfor egentlig todelt: for selskapskontroll som innebærer forvaltningsrevisjon, er det naturlig å forstå forskriften slik at det skal etableres revisjonskriterier for hvert prosjekt.2 For rene eierskapskontroller er det derimot ikke noe krav i forskrift eller standarder som sier at vi må etablere kriterier for kontrollen.

Selv om det ikke finnes noe eksplisitt krav om kriterier i eierskapskontrollen, er mitt syn at det bør etableres kriterier også for slike undersøkelser. Hovedargumentet for det er hensynet til legitimitet for våre vurderinger. Vurderinger uten forankring i kriterier kan fort fremstå som synsing.

Vurderinger uten forankring i kriterier kan fort fremstå som synsing.

Et annet argument er at gode kriterier er nøkkelen til å sikre en rød tråd gjennom undersøkelsen. Vi utleder kriterier som dekker det området problemstillingene sier at vi skal undersøke, sørger for tilstrekkelig data til å svare på problemstillingen, og passer på å vurdere om alle kriteriene er oppfylt. Dermed sikrer vi at problemstillingene får en objektiv, forutsigbar konklusjon på tilstrekkelig grunnlag. Med andre ord kan det virke disiplinerende for den som utfører eierskapskontrollen å etablere kriterier; det tvinger oss til å sikre sammenheng mellom problemstillinger, datagrunnlag, vurderinger og konklusjon.

Frode Singstad er utdannet jurist (master i rettsvitenskap) fra Universitetet i Bergen og har jobbet med forvaltningsrevisjon og selskapskontroll i Revisjon Midt-Norge IKS siden 2008. Frode har vært medlem av NKRFs kvalitetskontrollkomite siden 2012.

Et annet hensyn som taler for å etablere kriterier er hensynet til våre lesere: kontrollutvalg, kommunestyrer, administrasjon og andre interesserte. Gjennom forvaltningsrevisjonen er de vant til at vi vurderer kommunens praksis opp mot et sett konkrete og tydelige revisjonskriterier. Det kan skape en forventning om at vi legger tilsvarende kriterier til grunn også for eierskapskontrollen.  

Videre viser jeg under at departementet gjennom forskriften har gitt signaler om hva en kommune som eier skal vurderes opp mot ved gjennomføringen av eierskapskontroll. Bak dette ligger en forutsetning om at kommunens praksis faktisk skal måles opp mot noe.  Da er min slutning at dette «noe» like gjerne kan kalles kriterier.

I kontrollutvalgsforskriftens § 14 heter det:

Kontrollutvalget skal påse at det gjennomføres kontroll med forvaltningen av eierinteressene i de selskaper som er omfattet av slik kontroll, herunder å kontrollere om den som utøver kommunens eller fylkeskommunens eierinteresser i selskaper gjør dette i samsvar med kommunestyrets/fylkestingets vedtak og forutsetninger (eierskapskontroll).

Ut fra dette kan vi lese at hovedmålet med eierskapskontrollen er å kontrollere om den som utøver kommunens eierinteresser gjør det i tråd med kommunestyrets «vedtak og forutsetninger». Departementet har i merknadene til forskriften sagt litt mer om formålet med eierskapskontrollen:

Kontrollen dreier seg primært om å kontrollere at den som forvalter kommunens/fylkeskommunens eierskap utøver myndigheten på den måte som er fastsatt i angjeldende virksomhetslov, for eksempel aksjeloven. Det omfatter også en vurdering av om den som utøver eierinteressene gjør dette i samsvar med eierens vedtak og forutsetninger for forvaltningen av eierinteressene.

Ut fra forskriften og departementets merknader kan vi dermed utlede tre ulike grunnlag for kriterier, som departementet har forutsatt at kommunens praksis skal måles opp mot i eierskapskontrollen:

  1. eiernes (kommunestyrets) vedtak
  2. gjeldende virksomhetslov
  3. andre forutsetninger for forvaltning av eierinteressene

Senere i artikkelen vil jeg redegjøre for aktuelle kriterier utledet fra disse tre grunnlagene.

Ut fra forskriften og merknadene skal kontrollen primært rette seg mot «den som utøver eierinteressene», altså den kommunestyret velger til å representere sin kommune i eierorgan. For at eierskapskontrollen skal få et meningsfullt innhold bør kontrollen også rette seg mot kommunen som eier i et litt bredere perspektiv.

For at eierskapskontrollen skal få et meningsfullt innhold bør kontrollen også rette seg mot kommunen som eier i et litt bredere perspektiv.

Hva kjennetegner gode kriterier?

For forvaltningsrevisjon stiller RSK 0013 en rekke krav til revisjonskriteriene. Slike krav finnes ikke for eierskapskontroll. De kravene RSK 001 stiller er likevel langt på vei egnet til å sikre gode kriterier også for eierskapskontroller.

Objektive

For at kriteriene skal være egnet til å sikre legitimitet for våre vurderinger, må de være objektive. Det sikrer vi ved å utlede kriterier fra kilder med en viss autoritet eller aksept, og ikke legge for mye vekt på revisors egne vurderinger ved utledning av kriterier. Autoritative kilder på dette området er selvsagt først og fremst lov. I tillegg finnes en del anbefalinger for god eierstyring, som i relativt stor grad har aksept og dermed utgjør gode kilder for kriterier.

Relevante

Kriteriene må være i samsvar med faktiske og gyldige krav, anbefalinger eller forventninger, og disse må gjelde for den aktuelle kommunen i det aktuelle tidsrommet.

Konkrete

Kriteriene bør være tilstrekkelig operasjonalisert, slik at det er lett på se hva slags målestokk vi setter opp for kommunens eierstyring.

Tydelig framstilt

Selv har jeg god erfaring med to enkle hjelpemidler for å sikre at kriteriene blir framstilt på en tydelig måte. Det første er å presentere kriteriene som normative utsagn, som for eksempel: «Kommunestyret bør ha opplæring i eierstyring».  Det andre er å skille mellom «skal» og «bør». Når vi utleder kriterier fra absolutte krav i lov eller kommunale vedtak, bruker vi «skal».  Når kriteriene utledes fra anbefalinger, bruker vi «bør». Ved å bruke disse to hjelpemidlene, sikrer vi flere ting:

  • det blir tydelig hva vi skal vurdere praksis mot
  • det blir tydelig hvem vurderingen skal rette seg mot; hvem som «har ansvar for at kriteriet er oppfylt» (kommunestyret, rådmannen, eierrepresentanten, selskapet eller andre)
  • det blir tydelig om vi skal vurdere praksis opp mot et absolutt krav («skal»), eller en anbefaling («bør»)

Aktuelle kriterier fra ulike kilder

Kriteriene må tilpasses undersøkelsens problemstillinger

Også for selskapskontroll må det være slik at undersøkelsens problemstillinger er avgjørende for hvilke kriterier vi skal utlede. NKRF har i sin veileder «Selskapskontroll fra A til Å» skissert noen problemstillinger som kan legges til grunn for eierskapskontroller. I Revisjon Midt-Norge har vi prøvd ut både disse og andre problemstillinger. Hvilke som fungerer best, og hva som gir mest utbytte til oppdragsgivere og kommunene, er en diskusjon som går utover rammene for denne artikkelen.

Vi har gjennomført eierskapskontroller med litt forskjellig innretting. Vi kan grovt sortere dem i tre kategorier:

  1. Kontroll av én kommunes system og praksis for «eierskapsforvaltning»
  2. Kontroll av én kommunes utøvelse av eierskap i ett konkret selskap
  3. Kontroll av flere kommuners utøvelse av eierskap i ett konkret selskap

Kontrollene i kategoriene 2 og 3 har vært gjennomført både som rene eierskapskontroller og i kombinasjon med forvaltningsrevisjon i selskap. Min erfaring er at kontroll med eierstyringen fungerer best når det kan ses i sammenheng med en nærmere kontroll av selskapets aktiviteter gjennom forvaltningsrevisjon, men at det også kan ha nytteverdi alene. 

I det følgende presenterer jeg noen aktuelle kriterier til bruk i eierskapskontroll. Noen er best egnet i kontroll av en kommunes systemer og praksis for å følge opp selskaper («eierskapsforvaltning»), andre er rettet mot utøvelse av eierskap i konkrete selskap. Dette utgjør et utvalg av de kriteriene vi har erfart at gir et godt grunnlag for våre vurderinger. I gjennomgangen tar jeg utgangspunkt de tre ulike grunnlagene for kriterier som departementet har forutsatt at kommunens praksis skal måles opp mot (jf. foran):

  1. eiernes (kommunestyrets) vedtak
  2. gjeldende virksomhetslov
  3. andre forutsetninger for forvaltning av eierinteressene

Kommunestyrets vedtak

Det er to typer kommunestyrevedtak som kan gi kriterier for en eierskapskontroll: Det ene er mer eller mindre konkrete vedtak om hvordan en eierrepresentant skal stemme på kommunens vegne i en konkret sak i eierorgan («instruks»). Det andre er generelle vedtak om hvordan kommunen skal utøve sine eierinteresser («eierskapspolitikk»).

Den førstnevnte typen har vi lite erfaring med fra våre kommuner, selv om vi vet at det er vanlig praksis andre steder i landet.

Den andre typen har vi flere eksempler på. Slike vedtak tas typisk inn i eiermeldinger, og sier noe om hvordan kommunestyret har bestemt at kommunen skal utøve sitt eierskap. Et eksempel er at kommunestyret vedtar rutiner for behandling av innkalling og protokoller fra møter i eierorgan. Et annet eksempel er at kommunestyret vedtar at alle kommunens eierrepresentanter skal stille ulike krav ovenfor selskapene, som at selskapene skal vedta etiske retningslinjer, sikre kjønnsbalanse i styret eller følge offentleglova.

Gjeldende virksomhetslov

«Virksomhetslovene» er den loven som regulerer organisering av den aktuelle selskapstypen. Her forholder jeg meg kun til aksjeselskap og interkommunale selskap. 

Aksjeloven
Aksjeloven sier egentlig lite om hvordan en eier skal utøve sine eierinteresser. Eierne står innenfor aksjelovens rammer relativt fritt til selv å bestemme hvordan de vil organisere sin styring av og involvering i selskapet. Ut fra aksjeloven kan vi likevel utlede noen overordna kriterier, som disse:

  • Eierne bør utøve sin myndighet i generalforsamling
  • Generalforsamling skal gjennomføres i tråd med aksjeloven

I det første kriteriet ligger en forutsetning om at kommunene for det første faktisk møter på generalforsamling og bruker den som arena til å øve innflytelse på selskapet. Dette er den viktigste styringsmuligheten aksjeloven gir dem, og da bør de benytte den. For det andre at kommunene som eiere ikke i for stor grad utøver sine eierinteresser gjennom andre kanaler enn generalforsamling.

I det andre kriteriet ligger en forutsetning om at det er eiernes ansvar å påse at det gjennomføres generalforsamling i tråd med loven. Kriteriet kan operasjonaliseres videre: Generalforsamling skal avholdes innen 30. juni, det skal føres protokoll, regler for skriftlig innkalling er fulgt, årsregnskapet og årsberetning er behandlet osv.

IKS-loven
IKS-loven har noen særregler for utøvelse av eierskap og gjennomføring av møter i eierorgan (representantskap). Fra disse reglene kan vi for eksempel utlede følgende kriterier:

  • Kommunestyret skal selv oppnevne representanter til representantskapet
  • Kommunestyret bør oppnevne personlige varamedlemmer

Det første kriteriet forutsetter at dette valget ikke kan delegeres til andre, jf. delegasjonssperren «selv» i IKS-lovens § 6. Det andre kriteriet baserer seg på at ordningen med bruk av fullmakt ikke er ansett å være i tråd med IKS-loven.4 Kommunestyrene må derfor velge personlige varamedlemmer, for å sikre seg representasjon hvis det valgte representantskapsmedlemmet blir forhindret fra å møte.

Andre forutsetninger for forvaltning av eierinteressene
Kommuneloven. To helt sentrale forutsetninger for kommunenes forvaltning av eierinteressene er kommuneloven og forvaltningsloven. Fra kommuneloven kan vi utlede et viktig prinsipp for den kommunale eierstyringen: Det er kommunestyret som forvalter eiermyndigheten. Det følger av at kommunestyret er kommunens øverste organ, jf. koml. § 6. Ordførers rolle som «rettslig representant» (koml. § 9 nr. 3) gir verken kompetanse til å avgjøre eierspørsmål på kommunens vegne, eller til å møte på kommunens vegne i eierorgan. Det betyr to ting: For det første at kommunestyret må involveres i eierutøvelsen (ev. at dette delegeres til andre, som formannskap), for det andre at den som skal representere kommunen i generalforsamling i aksjeselskap må velges av kommunestyret.

Forvaltningsloven. Forvaltningslovens habilitetsregler medfører enkelt sagt at de av kommunens representanter som er valgt inn i styre eller bedriftsforsamling i selskaper som kommunen eier, ikke kan delta i kommunens behandling av saker som angår dette selskapet. KS Advokatene har videre vurdert det slik at disse representantene også kan være inhabile til å velges til å representere kommunen i generalforsamling i aksjeselskap. (For IKS følger det direkte av IKS-lovens § 10 tredje ledd at medlem av representantskap ikke kan velges til styreverv, så der er den sistnevnte habilitetskonflikten ikke aktuell.)

Vedtekter og aksjonæravtaler. Både vedtektene og aksjonæravtaler kan inneholde bestemmelser som setter rammer for hvordan eierkommunene skal utøve sitt eierskap. Revisor bør derfor alltid sette seg inn i vedtektene og ev. aksjonæravtaler, og se hvilke forutsetninger de setter for eierstyringen.

KS’ anbefalinger. Også andre aksepterte normer kan sies å sette «forutsetninger for forvaltning av eierinteressene». Slike normer kan utledes fra statens prinsipper for god eierstyring og selskapsledelse, anbefalingene fra NUES’ (Norsk Utvalg for Eierstyring og Selskapsledelse) eller fra KS’ anbefalinger for eierstyring m.m. Førstnevnte gjelder kun statlige selskap, NUES’ anbefaling kun børsnoterte. Begge uttrykker normer for god eierstyring som kan ha overføringsverdi til kommunalt eierskap i ikke-børsnoterte selskap. Min erfaring er likevel at KS’ anbefalinger er de som best definerer hvilke normer som bør gjelde for godt kommunalt eierskap. Grunnen til det er rett og slett at disse er best tilpasset den kommunale virkeligheten. Det gir dem større relevans som grunnlag for kriterier, og noe større legitimitet. Men anbefalingene uttrykker ikke obligatoriske krav, og kriteriene må brukes deretter.

Min erfaring er likevel at KS’ anbefalinger er de som best definerer hvilke normer som bør gjelde for godt kommunalt eierskap.

Innenfor rammene av denne artikkelen vil jeg nøye meg med å trekke fram eksempler på kriterier utledet fra KS’ anbefalinger innenfor to områder som er sentrale ved eierstyringen: involvering av kommunestyret og eiers krav til profesjonelle styrer. Her ser jeg også hen til prinsippene vi utledet av kommuneloven og forvaltningsloven over.

Følgende kriterier stiller krav til kommunestyrets involvering og ansvar:

  • Kommunen bør ha en eiermelding, med oversikt over alle selskap, prinsipper for eierstyring, og kommunens mål med det enkelte eierskapet
  • Det bør opprettes en forutsigbar og klar kommunikasjon mellom kommunestyret og eierorgan
  • Kommunen bør representeres ved politisk ledelse
  • Kommunen bør ha rutiner for behandling av innkalling og protokoller
  • Kommunestyret bør holdes orientert om utviklingen i selskapet

Blant eiernes viktigste oppgaver er å sørge for et kompetent styre.

Blant eiernes viktigste oppgaver er å sørge for et kompetent styre. Fra KS’ anbefalinger kan vi utlede følgende kriterier som sier noe om hvordan eierne bør ivareta denne oppgaven:

  • Valg til styre bør skje ved hjelp av vedtektsfestet valgkomite
  • Det bør etableres faste kriterier for valg til styre, og valgene bør skje i tråd med disse
  • Kommunen bør vurdere konsekvensene av forvaltningslovens habilitetsregler før folkevalgte velges til styret
  • Eierne bør/skal sørge for 40 prosent kjønnsrepresentasjon i styret
  • Eierne bør sikre at styret årlig foretar egenevaluering av kompetanse og eget arbeid

Kanskje rådmannens ansvar for eierskapsforvaltningen er noe å tenke på for kommunelovutvalget?

Til slutt vil jeg nevne noe som vi erfarer kan være et suksesskriterium for den kommunale eierstyringen, men som vanskelig lar seg utlede fra lov eller anbefalinger. Det er at rådmannen får et visst ansvar for å følge opp eierskapsforvaltningen. I noen kommuner er holdningen fremdeles at «eierstyring er ordførers oppgave». I disse kommunene ser vi en tendens til at eierstyringen preges av lite systematikk, varierende involvering av kommunestyret og mangelfull dokumentasjon. En administrasjon som er mer involvert i eierstyringen, for eksempel gjennom et fungerende eierskapssekretariat, har bedre muligheter til å sikre at relevante saker kommer til politisk behandling, at eiermeldinger oppdateres ved behov, at rutiner for kommunikasjon med selskap følges opp og at rutiner for dokumentasjonen overholdes. Kanskje rådmannens ansvar for eierskapsforvaltningen er noe å tenke på for kommunelovutvalget?


  1. Kontrollutvalgsforskriftens § 14.
  2. Det følger av ku-forskriftens § 14 andre ledd, jf. revisjonsforskriftens § 7 andre ledd.
  3. RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon (fastsatt av NKRFs styre 1. februar 2011)
  4. Jf. rundskriv H-02/06 fra KMD

Kommunerevisoren nr. 3/2014 - 69. årg.

Til toppen av siden

Topp