www.nkrf.no » Kommunerevisoren.no » 2015 » Nr. 3

Søk

NKRF
Munkedamsveien 3B
Postboks 1417 Vika
0115 Oslo

Tlf: +47 23 23 97 00

post@nkrf.no

Hopp over seksjon - Til hovedinnhold - Topp

Revisjon av store investeringsprosjekter i Oslo kommune

Geir Lunde, Oslo kommune, Kommunerevisjonen

Hilde Ludt, Oslo kommune, Kommunerevisjonen

Rehabiliteringen av Tøyenbadet og utbyggingene av skianleggene i Holmenkollen, nye sorterings- og forbrenningsanlegg for avfall og biobehandlingsanlegg gjennomgås og drøftes nærmere i denne artikkelen.

Oslo kommune er inne i en periode med sterk befolkningsvekst. Siden år 2000 har befolkningen økt med om lag 127 tusen personer. Veksten tilsvarer nesten antallet innbyggere som i dag bor i Stavanger. Veksten i antall barn og ungdom har vært særlig kraftig fra 2004/2005. Den betydelige befolkningsveksten innebærer behov for høy investeringsaktivitet knyttet til alle deler av Oslo kommunes infrastruktur. Sterk oppgang i antall barn og ungdom gir dessuten krav til høye investeringer i barnehager og skoler. For tiden skjer det omfattende investeringer i skoler.

Geir Lunde er samfunnsøkonom fra Universitetet i Oslo. Han har arbeidet i Kommunerevisjonen siden 2009 og har i denne perioden revidert flere av Oslos store investeringsprosjekter. Geir har tidligere erfaring fra Finansdepartementet, banksektoren og ECON Analyse AS.

 

Geir Lunde er samfunnsøkonom fra Universitetet i Oslo. Han har arbeidet i Kommunerevisjonen siden 2009 og har i denne perioden revidert flere av Oslos store investeringsprosjekter. Geir har tidligere erfaring fra Finansdepartementet, banksektoren og ECON Analyse AS.

Hilde Ludt er samfunnsøkonom fra Universitetet i Oslo og Université des Sciences Sociales de Toulouse. Hun har arbeidet i Kommunerevisjonen siden 2008 og har i denne perioden revidert flere av Oslos store investeringsprosjekter. Hilde har de siste årene hatt et særlig ansvar for Kommunerevisjonens arbeid på miljø- og samferdselsområdet og har fra januar 2014 fungert i stillingen som assisterende avdelingsdirektør for forvaltningsrevisjon. Hilde har tidligere erfaring fra offentlig og privat virksomhet i Skottland, England og Sveits.

En stor andel av investeringene i Oslo kommune ivaretas av foretak og etater som løpende har et stort investeringsvolum. Det gjelder for eksempel for eiendomsforetakene Undervisningsbygg og Omsorgsbygg, som har spesialkompetanse på gjennomføring av investeringsprosesser. Men også virksomheter, som normalt har relativt beskjedne investeringsbudsjetter, har hatt ansvar for store og kompliserte prosjekter. Det gjelder den tidligere Idrettsetaten, som gjennomførte rehabilitering av Tøyenbadet og utbyggingen av skianleggene i Holmenkollen, og Energigjenvinningsetaten som hadde ansvaret for utbygging av nye sorterings- og forbrenningsanlegg for avfall og utbygging av Oslo kommunes biobehandlingsanlegg. Disse tre prosjektene gjennomgås og drøftes nærmere i denne artikkelen.  Det understrekes at disse tre prosjektene på flere måter skiller seg fra det store flertallet av kommunens investeringsprosjekter. De tre prosjektene ble valgt ut på bakgrunn av risiko- og vesentlighetsvurderinger og er ikke regnet å være representative for planlegging og gjennomføring av investeringsprosjekter i Oslo kommune.

Planlegging og gjennomføring av investeringsprosjekter

Tøyenbadet

Bystyret vedtok i desember 2004 å rehabilitere Tøyenbadet. Rehabiliteringen hadde opprinnelig en kostnadsramme på 60 millioner kroner. Etter en nærmere vurdering av badets rehabiliteringsbehov ble endelig kostnadsramme fastsatt til 104 millioner kroner. Denne ble vedtatt av bystyret i desember 2005. Selve rehabiliteringen startet i april 2007, og gjennom byggefasen ble kostnadsrammen betydelig overskredet. Bystyret vedtok i desember 2008 å øke rammen med 35 millioner kroner, fra 104 millioner kroner til 139 millioner kroner. Da bystyret fattet vedtak om en endelig kostnadsramme på 104 millioner kroner, vedtok bystyret også at prosjektet skulle ferdigstilles i 4. kvartal 2007. Tøyenbadet ble åpnet for publikum i oktober 2008, mens endelig ferdigstillelse var februar 2009.

Kommunerevisjonen ble høsten 2008 bedt om å undersøke planlegging og gjennomføring av prosjektet. Det ble konkludert med at prosjektet ikke var underlagt tilstrekkelig økonomisk styring og oppfølging. Vi fant svakheter i prosjektledelse og internkontroll både i planleggings- og gjennomføringsfasen.

Flere eksterne selskaper gjennomførte usikkerhetsanalyser knyttet til rehabilitering av Tøyenbadet, og identifiserte ulike rehabiliteringsbehov. To analyser gjennomført i 2005, identifiserte et behov på vel 200 millioner kroner. Opprinnelig vedtatt budsjett utgjorde om lag halvparten av dette. Det ble ikke utført usikkerhetsanalyse knyttet til denne rammen. Det ble ikke tydeliggjort i beslutningsdokumentene hvilke konsekvenser det kunne få at kostnadsrammen utgjorde halvparten av anbefalt rehabiliteringsnivå.

Rollebeskrivelsene i prosjektet var til dels utydelige, ved at viktige aktørers funksjon og plassering i organisasjonen var ulikt definert i ulike styringsdokumenter.

Prosjektorganisasjonen var underdimensjonert sett i forhold til prosjektets størrelse og kompleksitet. Blant annet ble det i startfasen besluttet at ekstern prosjektleder skulle fungere både som prosjektleder og som byggeleder, stikk i strid med anerkjent praksis i byggebransjen.  Det viste seg at prosjektlederen ikke hadde kapasitet til å følge opp prosjektet på en tilfredsstillende måte. Konsekvensen var at verken prosjekt- og byggelederen eller byggherren hadde tilstrekkeligoversikt over prosjektets utvikling, knyttet til økonomi og fremdrift. Sviktende kontroll og oppfølging medførte at avvik i økonomi og fremdrift ikke ble fanget opp, og at nødvendige tiltak ikke ble iverksatt.

Det var dessuten for liten reell kommunikasjon mellom etaten og ekstern prosjektleder, etaten fant blant annet prosjektleders rapporter lite forståelige. Av den grunn ble det ikke rapportert godt nok videre opp i linjen i ansvarlig etat.

Samlet sett ble det konkludert med at rehabiliteringen av Tøyenbadet ikke hadde vært underlagt tilstrekkelig økonomisk styring og oppfølging.

Samlet sett ble det konkludert med at rehabiliteringen av Tøyenbadet ikke hadde vært underlagt tilstrekkelig økonomisk styring og oppfølging.

Holmenkollen

Bystyret i Oslo vedtok i 2005 å søke om VM i nordiske grener 2011. Før beslutningen ble tatt, ga Det internasjonale skiforbundet (FIS) uttrykk for at det var behov for til dels omfattende ombygging av Holmenkollbakken. Bystyret vedtok i 2006 å imøtekomme kravene fra FIS.

Utbyggingen av anleggene i Holmenkollen omfattet bygging av storbakken i Holmenkollen, ny normalbakken i Midtstua, ny langrennsarena, nye løyper og nye publikumsfasiliteter.

Budsjettet for utbyggingen av anleggene i Holmenkollen ble første gang vedtatt gjennom behandlingen av Oslo kommunes budsjett for 2007. Da hadde prosjektet en anslått kostnadsramme på 581 millioner kroner. Senere vedtok bystyret flere økninger i kostnadsrammen, senest i september 2009, da kostnadsrammen ble vedtatt økt til 1 820 millioner kroner.

Kommunerevisjonen undersøkte i 2009 enkelte sider ved Oslo kommunes styring av Holmenkoll-prosjektet. Planlegging og ombygging av nasjonalanlegget i Holmenkollen var svært krevende pga. omfang, tekniske løsninger og meget knappe tidsfrister. Samlet sett fremsto utbyggingen av Holmenkollen langt mer utfordrende enn rehabiliteringen av Tøyenbadet. Dette satte sterkere krav til styringen av prosjektet og til kapasitet og kompetanse hos prosjekteier, byggherre og prosjektledelse enn tilfelle var for Tøyenbadet.

Kommunerevisjonen konkluderte med at verken den tidligere Byrådsavdeling for næring og idrett eller Idrettsetaten hadde nødvendig kapasitet eller kompetanse til å ivareta sine roller i styringen av utbyggingen på en tilfredsstillende måte. Byrådsavdelingen og Idrettsetaten hadde gjentatte ganger i budsjettprosessene spilt inn behov for å styrke sine organisasjoner.

I likhet med Tøyenbad-prosjektet ble det heller ikke for Holmenkoll-prosjektet utarbeidet usikkerhetsanalyser før prosjektstart for vedtatt konsept og kostnadsramme.

Målene for prosjektet var ikke omforent mellom prosjekteier, byggherre og prosjektorganisasjonen før prosjektstart. Dette var især et problem knyttet til byggingen av normalbakken i Midtstua. I oppdragsbrevet fra ansvarlig byrådsavdeling, som var prosjekteier, ble det uttrykt at normalbakken kun skulle realiseres dersom det var mulig å realisere bakken innenfor prosjektet økonomiske ramme. Men prosjektorganisasjonen mente at dersom Midtstubakken ikke ble realisert, ville det være et kontraktsbrudd med Det internasjonale skiforbundet.

Det var også tvil i hvilken grad byggherren hadde nødvendige fullmakter i prosjektet. I tildelingsbrevet til etaten ble det gitt uttrykk for kutt i prosjektet måtte foretas i samarbeid med byrådsavdelingen, men at ansvaret for gjennomføringen av prosjektet likevel lå hos byggherren.

... mange av de svakhetene som ble påvist i planleggingen og gjennomføringen av rehabiliteringen av Tøyenbadet, ble gjentatt i utbyggingen av Holmenkollen.

I Kommunerevisjonens rapport ble det konkludert med at mange av de svakhetene som ble påvist i planleggingen og gjennomføringen av rehabiliteringen av Tøyenbadet, ble gjentatt i utbyggingen av Holmenkollen.

Energigjenvinningsetatens investeringsprosjekter

Energigjenvinningsetaten i Oslo kommune opprettet prosjektet «EGE 2010» for å realisere Oslo kommunes målsetting om kretsløpsbasert avfallshåndtering gjennom nybyggingsprogram på Klemetsrud og Haraldrud i perioden 2007-2011. Nybyggingsprogrammet omfattet planlegging og etablering av utsorteringsanlegg for husholdningsavfall og ny forbrenningslinje for økt fjernvarmetilførsel. Dessuten skulle det bygges et biobehandlingsanlegg, som skulle foredle matavfall til biogass og biogjødsel. Disse tre prosjektene hadde i 2007 en investeringsramme på 1,25 milliarder kroner. I 2010 var budsjettrammen økt til 2,56 milliarder kroner.

Av politikernes underlagsdokumentasjon fremkom det at det ikke var gjennomført prosjektering av de beskrevne tiltakene. Kostnadsanslagene var grove og beheftet med stor usikkerhet. De opprinnelige kostnadene inkluderte heller ikke planlegging og prosjektering, prosjektadministrasjon og byggeledelse. Underveis i prosjektet ble det gjort flere endringer av betydning for kostnader og fremdrift.

Etaten hadde et bevisst forhold til behovet for en organisasjonsform tilpasset prosjektets behov.

EGE 2010 ble prosjektorganisert og lagt utenfor etatens driftsorganisasjon, og bemannet med eksterne fagfolk for å sikre tilstrekkelig kompetanse. Kompetanse- og kapasitetsbehov ble vurdert før prosjektstart, og kapasitet og kompetanse ble bygget opp på de ulike investeringsområdene. For EGE 2010 var dette bedre håndtert enn for Tøyenbadet og Holmenkollen.

Viktige elementer for gode styringsrammer var på plass gjennom prosjektmandat, anskaffelsesstrategi, krav til kommunikasjon og rapportering og fremdriftsplaner. Realismen i budsjett ble testet gjennom usikkerhetsanalyse i 2007 og gjennom krav til egne fremdriftsplaner for leverandør. To deler av prosjektet ble senere underlagt ekstern kvalitetssikring. Prosjektledernes oppfølging av leverandør syntes også god sammenliknet for eksempel med det som var tilfellet på Tøyenbadet.

Kommunerevisjonen påpekte imidlertid i sin rapport at rolle- og ansvarsforholdene i prosjektorganisasjonen EGE 2010 ikke var entydig nedfelt i prosjektets styringsdokumenter. Dette gjaldt både oppdatering når roller ble endret og inkludering av nye roller ved endrede behov i prosjektorganisasjonen. I et stort og komplisert prosjekt kan uklarhet om rolle- og ansvarfordelingen innebære risiko for at eventuelle avvik ikke følges opp i tilstrekkelig grad.

Fullmaktsforholdene knyttet til bestilling og godkjenning av endringsmeldinger var heller ikke tilfredsstillende nedfelt i styringsdokumentene. Ulike dokumenter ga ulik informasjon. Fullmaktsmatrisen var ikke godkjent av etaten. Fullmaktene nedfelt i matrisen samsvarte ikke med det de personer i organisasjonen oppfattet å ha av fullmakter. De fire eksterne prosjektlederne mente de hadde økonomiske fullmakter opp til kr 50 000, men de var ikke formelt gitt slik myndighet. De kunne dermed påføre Oslo kommune økonomiske forpliktelser uten nødvendig fullmakt.

Det var vesentlige svakheter ved formidlingen av prosjektomfang og EGE 2010s økonomiske styringsrammer fra etaten som byggherre til EGE 2010s prosjektorganisasjon. Det fremkom ikke tydelig hva som til en hver tid var prosjektorganisasjonens økonomiske styringsramme og gjeldende budsjett for de tre investeringsprosjektene vedtatt av bystyret. Dette ga risiko for manglende styring i gjennomføringsfasen. Endringer i styringsrammene ble ikke skriftlig nedfelt i styringsdokumentene, men ble dokumentert i månedsrapportene. Endringene var ikke godkjent av byggherren. Det var ikke samsvar mellom tall i månedsrapportene og tall i budsjettdokumentene. De månedlige økonomirapporter framsto som uoversiktlig og lite egnet til å gi en konsistent fremstilling av økonomiutvikling fra måned til måned. Kommunerevisjonen uttrykte i rapporten at det var uheldig at verken Energigjenvinningsetaten eller byrådsavdelingen stilte strengere krav til rapporter, der den faktiske økonomiske utviklingen ble vurdert i forhold til delprosjektenes styringsrammer og bevilgninger.

Kommunerevisjonen konkluderte med at Energigjenvinningsetaten hadde lagt ned mye arbeid for å planlegge, styre og følge opp investeringsvirksomheten, og at viktige elementer var på plass for å sikre god styring. Men Kommunerevisjonen uttrykte samtidig at det var vesentlige svakheter knyttet til at prosjektet hadde uklare rolle- og fullmaktsforhold, manglende skriftlighet ved endringer i prosjektomfang og økonomiske styringsrammer samt uoversiktlig månedlig økonomirapportering.

Læring og forbedring

I anerkjent teori påpekes det at planleggingsfasen, herunder å utarbeide realistiske styringsrammer, er helt avgjørende for å gjennomføre investeringsprosjekter på en god måte. Jo bedre planlegging, desto enklere er det å styre i gjennomføringsfasen. I tillegg er hensiktsmessig prosjektorganisering med klare ansvarsforhold og tilstrekkelig kapasitet og kompetanse viktig for å lykkes. Å sikre hensiktsmessig, god og forståelig rapportering under prosjektgjennomføring er også en forutsetning for god styring. Kommunerevisjonens gjennomgang av de tre prosjektene viste at det var svakheter ved flere av disse elementene.

Kommunerevisjonens gjennomgang av de tre prosjektene viste at det var svakheter ved flere av disse elementene.

I Oslo kommune ble det i 2010 gitt instruks om at beslutningsgrunnlaget for alle investeringsprosjekter skulle kvalitetssikres. Større investeringsprosjekter (senere fastsatt til prosjekter med kostnadsramme over 200 millioner kroner) skulle kvalitetssikres av eksterne fagmiljøer. Kommunen utviklet et system for kvalitetssikring av investeringsprosjekter, som var basert på det statlige kvalitetssikringssystemet, men ikke identisk med statens system. Kommunens kvalitetssikringssystem er i likhet med statens delt inn i to deler, KS1 og KS2. KS1 innebærer at prosjektets konseptvalgutredning skal kvalitetssikres. I konseptvalgutredningen gjennomgås ulike alternativer med formål å avdekke behovsdekning og å sammenligne kostnadene. KS2 innebærer at styringsdokumentet skal kvalitetssikres. Blant annet skal kostnadsramme og forslag til organisering og styring av prosjektet i gjennomføringsfasen vurderes i denne fasen. Kravene til planlegging og kvalitetssikring av investeringer er også blitt stadig tydeligere i kommunens instruks for investeringer.


Kommunerevisoren nr. 3/2015 - 70. årg.

Til toppen av siden

Topp