www.nkrf.no » Kommunerevisoren.no » 2016 » Nr. 3

Søk

NKRF
Munkedamsveien 3B
Postboks 1417 Vika
0115 Oslo

Tlf: +47 23 23 97 00

post@nkrf.no

Hopp over seksjon - Til hovedinnhold - Topp

Korrupsjon

Tina Søreide, professor ved Norges Handelshøyskole (NHH), Institutt for regnskap, revisjon og rettsvitenskap

Byggesaker i Drammen, en ordfører under etterforskning i Bergen, vannverket på Romerike noen år tilbake, transport og sykehusbygg i hovedstaden – er noen av eksemplene som tilsier at korrupsjon er en reell risiko i norske kommuner.

I denne artikkelen1 diskuterer jeg hvorfor korrupsjon er et problem, hvordan vi håndterer risikoen, og hva vi kan gjøre bedre.

Korrupsjon er et problem som fører til at offentlige beslutninger blir annerledes enn de ellers ville ha vært. I stedet for å fremme samfunnets interesser, fremmes interessene til den som har betalt bestikkelser – i form av penger eller andre fordeler til beslutningstakeren. Problemet undergraver folks tillit til det offentlige og dets funksjon, og har så alvorlige konsekvenser at det er strafferettslig regulert. Vi skal ikke mistenke korrupsjon i alle situasjoner der risikoen er tilstede, men for å stå rustet mot problemet er det viktig å tenke gjennom korrupsjonens mekanismer. Hvor er det risiko? Hvordan kan det foregå? Hva er konsekvensene vi må være på vakt mot? Hvordan organiserer vi beslutningsprosesser for å redusere risikoen?

Korrupsjon som ulovlig handel

Når spørsmålet om korrupsjon er aktuelt oppfattes ofte forholdene å være i gråsonen mellom rett og galt. For å skjønne om noe er korrupsjon eller ikke, er det nyttig å vurdere hvorvidt det har vært en handel – eller forsøk på handel - med beslutninger som ikke skal være til salgs.

For at en offentlig beslutningstaker skal kunne motta bestikkelser må vedkommende "ha noe å selge". Beslutningstakeren må kunne kontrollere noe av verdi for den som bestikker, og kunne styre en fordel i vedkommendes retning, uten å bli hindret av prosedyrer og kontroll. Risikoen for korrupsjon må dermed forventes å være høyere jo mer alene beslutningstakeren er om å avgjøre tildelinger av fordeler – og jo mer innflytelse vedkommende har over den eller de som tar viktige beslutninger. For vedtak som innebærer skjønnsmessige vurderinger - som kontrakter på kunstneriske bidrag, eller teknisk kompliserte arbeider, er kontroll ofte vanskelig, og dermed er risikoen for korrupsjon høyere fordi det er lavere sannsynlighet for at det kriminelle avsløres.

Bestikkelsens størrelse er "prisen" i handelen, og det er naturlig å anta at sannsynligheten for "salg" øker når prisen stiger. Jo mer risiko for å bli avslørt, desto høyere må bestikkelsen være for å kompensere den offentlig ansatte for risikoen og ubehaget ved å være korrupt. En høyere bestikkelse vil imidlertid også gjøre korrupsjonen mer fristende for den som er i posisjon til å "selge beslutninger".

Bestikkelsens størrelse vil være høyere jo mer et vedtak påvirker bedrifters markedsmakt og profitt fordi slike konsekvenser styrker bedriftens betalingsvilje. Bestikkelsen vil også være høyere jo mer forhandlingsmakt den offentlig ansatte har overfor motparten. Vedtak om fordeler det er knapphet på – som kontrakter om avfallshåndtering eller byggetillatelser, og situasjoner der en offentlig ansatt har avdekket kriminelle forhold – som bedrifters forurensning eller illegal bruk av arbeidskraft, vil også være utsatt. Hvis en bestikkelse er det som hindrer at ulovlige forhold rapporteres videre og fører til rettslige konsekvenser for bedriften, stiger viljen til å inngå en korrupt avtale.

Korrupsjon er et problem fordi beslutninger påvirkes vekk fra det som er i samfunnets interesse; ikke fordi noen berikes på urettferdig vis.

Integritet og moral er de viktigste barrierene mot korrupsjon, og for de fleste statlige ansatte og folkevalgte er korrupsjon uaktuelt – uavhengig av størrelsen på en mulig bestikkelse. For dem som er "på vippen" vil pris og risiko likevel være faktorer som påvirker til mer eller mindre korrupsjon. Størrelsen på bestikkelser er imidlertid en dårlig indikator på problemets konsekvenser. En liten bestikkelse kan føre til store konsekvenser og motsatt. Korrupsjon er et problem fordi beslutninger påvirkes vekk fra det som er i samfunnets interesse; ikke fordi noen berikes på urettferdig vis.

Noe risiko vil det alltid være

Det er risiko for korrupsjon i alle byråkratiske systemer. Det offentlige fungerer ikke hvis ikke beslutningsprosesser kan delegeres. De ansatte i et byråkrati må kunne vises tillit. Fullstendig kontroll på alle beslutninger er dyrt, ineffektivt og demotiverende for dem som prøver å gjøre en god jobb. Tillit er dermed en forutsetning for et effektivt byråkrati, men den kan også misbrukes, og derfor vil det alltid være noe risiko for korrupsjon i et effektivt byråkrati.

Hvis kontrollfunksjoner fungerer, vil saker avsløres nå og da. Når en sak kommer opp, må den ikke umiddelbart tolkes som et tegn på ukultur; den er vel så gjerne et signal om at tiltak mot korrupsjon fungerer.

I Norge gjør vi mye for å holde risikoen for korrupsjon på et lavt nivå. Vi har prosedyrer og regler, og gjengs enighet om at kontroller er nødvendige for at folk skal ha tillit til det offentlige (kontroll impliserer ikke lav tillit). For dem som blir tatt for korrupsjon, er det alvorlige strafferettslige konsekvenser.

Internasjonalt har vi nå mye informasjon om lands styresett, politikk og rettssystem. I sammenligninger av land, kommer Norge godt ut på de aller fleste good governance indicators. Folk i Norge har høy tillit til politikere og det offentlige. Korrupsjon oppfattes å være på et svært lavt nivå, offentlige utgifter kontrolleres på kommunalt og statlig nivå, og rettssystemet er upartisk og effektivt. Vi har fri presse, et aktivt sivilt samfunn, tilgang til informasjon og ytringsfrihet. Integritetssystemene våre er blant de beste i verden.

Ser vi på data fra kommuneundersøkelser, er tilliten til valgte ledere betydelig lavere enn for rikspolitikken.

Innenfor denne beskrivelsen er det imidlertid nyanser og data som tyder på at det er utfordringer også i Norge. Ser vi på data fra kommuneundersøkelser, er tilliten til valgte ledere betydelig lavere enn for rikspolitikken. I en rekke norske kommuner har befolkningen sterk mistanke om at særinteresser stadig går på bekostning av fellesinteresser. Noen steder tror rundt halvparten av befolkningen at kommunens beslutninger påvirkes av vennskap, kjennskap og "smøring".

I denne sammenhengen må vi huske at det alltid vil være slik at noen tilgodesees av kommunale vedtak. Utilbørlige bindinger skjer i det skjulte, og mistenkes lett av dem som skulle ønske at et vedtak var blitt annerledes. Slike mistanker kan være grunnløse, eller det kan være noe i dem. Lav tillit til en kommune må tas alvorlig – man må finne grunnen til at folk tviler på at deres folkevalgte er tilliten verdig.

Hva mer kan vi gjøre?

Gode rangeringer på internasjonale good governance indekser må ikke bli en sovepute. Korrupsjon er skjult virksomhet, og vi har ikke fakta om problemets omfang. Norske folkevalgte fortjener tillit, og for at det skal fortsette å være slik, må vi være våken for korrupsjonsrisikoen.

Et første steg mot korrupsjon er å forsikre oss om at de reglene og prosedyrene vi har mot problemet faktisk blir respektert og brukt. Respekteres innsynsreglene? Reageres det på merkelige regnskapstall? Er inhabilitetsreglene i bruk – utover de opplagte situasjonene?

Bindinger og urettferdige fordeler trenger ikke være resultat av strafferettslig korrupsjon for at noe er galt. Bevisbyrden for korrupsjon er, og skal være, høy. Dermed må vi også vurdere hvilke regler vi har som kan unngå at fordeler tildeles urettmessig gjennom "gråsone-måter." Konkurranseregler, prinsipper om "verdi for pengene", mulighet til å reagere mot avvik fra politisk vedtatte mål, innkjøpsregler og forvaltningsrettslige regler kan være vel så relevante i kampen mot korrupsjon som selve korrupsjonsbestemmelsene i straffeloven.

Kommunenes kontrollutvalg har mandat til å spille en avgjørende rolle i kampen mot korrupsjon.

Kommunenes kontrollutvalg har mandat til å spille en avgjørende rolle i kampen mot korrupsjon. Dette utvalget kan kontrollere alle sider ved kommunens virksomhet, inkludert praktisering av reglene nevnt over og hensiktsmessigheten av reguleringsvedtak. Kontrollutvalget skal påse at kommunen har en forsvarlig revisjonsordning og at kommunestyrets vedtak følges opp. Noen steder har kontrollutvalgene strevd med å finne sin rolle og innse hvilket ansvar de har. De siste årene har vi likevel sett en positiv utvikling i retning av at disse utvalgene i stadig større grad fremmer et maktfordelingsprinsipp på kommunalt nivå – og det som på engelsk kalles checks and balances.

En kommune som ønsker å bekjempe korrupsjon bør sikre at kontrollutvalget fungerer effektivt, har anerkjennelse for sitt arbeid. Partitilhørighet blant medlemmer i utvalget må ikke få hindre de forventede kontrollfunksjonene.

Slike svakheter ved rekrutteringsprosessene til politiske verv, kan hindre muligheten til å få frem ledere med høy integritet.

Videre bør man spørre seg om det er tilstrekkelig konkurranse om politiske verv. Tonen fra toppen er avgjørende for å fremme gode holdninger mot korrupsjon, og det er viktig med sterke kandidater til de øverste posisjonene i en kommune. De partipolitiske funksjonene på lokalt nivå kan imidlertid være svekket av mangel på partimedlemmer, eller de kan være kontrollert av individer med sterk uformell makt og bindinger til aktører i lokalt næringsliv. Slike svakheter ved rekrutteringsprosessene til politiske verv, kan hindre muligheten til å få frem ledere med høy integritet. Kommunesammenslåinger vil gjerne redusere slike utfordringer, men også i større kommuner kan parti-interne maktkonstellasjoner hindre reell konkurranse om politiske verv. Partiene er sentrale demokratiske institusjoner, men deres indre liv kan fortone seg ganske lukket.

Avsløring av korrupsjon og strafferettslig reaksjon

Alvorlige korrupsjonsmistanker bør selvsagt etterforskes av politiet. De involverte i korrupsjon har imidlertid sterke insentiver til å hindre slik etterforskning, og der korrupsjonen involverer de øverste lederne i en kommune, er det risiko for at etterforskningen påvirkes formelt eller uformelt.

Denne risikoen er betydelig, og jeg syns vi burde etablere som vanlig praksis at politienheter utenfor den aktuelle kommunen etterforsker forholdene når ledere over et visst nivå er involvert, eventuelt begrenset til politisk valgte ledere. Selv om det lokale politiet ville kunne gjøre en solid og uavhengig jobb, ville slik praksis redusere eventuelle mistanker blant publikum om svekket eller partisk etterforskning.

For å få frem informasjon om at noe kan være galt, er det selvsagt viktig at de som er kjent med forholdene er villige til å informere om dem. Her kunne vi gå noe lenger i å utnytte økonomiske insentivmekanismer. Varslere kunne få økonomisk kompensasjon for å varsle. Slik det er i dag, føler mange varslere seg motarbeidet, og noen får store problemer både i jobbmarkedet og privat, til tross for det juridiske varslervernet. En betydelig kompensasjon kan lette på noe av dette, og ville være i samsvar med siste anbefalinger fra EU.

Videre kan det være hensiktsmessig med predikerbare asymmetriske straffereaksjoner overfor dem som er involvert. Det er alltid to eller flere parter involvert i korrupsjon, og avtalen er avhengig av gjensidig tillit. Hvis den av partene som først informerer politiet om forholdene kunne slippe straff, ville dette forstyrre tilliten mellom de involverte. Begge kunne se seg fristet til å gå til politiet først. Dersom vissheten om at motparten kunne komme til å avsløre avtalen for selv å unngå straff, kunne det hindret potensielt involverte i å inngå korrupte avtaler. Da ville ordningen kunne hatt en sterk preventiv effekt. Slike mekanismer utnyttes i forhold til kartellkriminalitet, og nesten alle karteller i EU blir nå avslørt ved at en av partene informerer konkurransetilsynet om forholdene. Jeg tror antikorrupsjon har noe å lære av slik praksis.

Noen ganger ser vi eksempler på at ikke bare enkeltindivider, men en hel enhet i offentlig forvaltning er preget av ukultur. Dette er noe vi sjelden hører om i Norge, men i mange land har det vært utfordringer med at for eksempel et politikontor eller skatteetat "er korrupt". Publikum møter gjerne krav om bestikkelser uansett hvem i enheten de henvender seg til, og de møter motstand fra ledelsen når de prøver å klage på problemet. Ukultur kan utvikle seg også i Norge – og særlig i situasjoner der offentlige ansatte dekker over hverandres feil, i stedet for å gjøre noe med problemet.

Jeg tror vi trenger klarere prinsipper for hvordan det skal reageres i situasjoner der korrupsjon er resultat av en utbredt ukultur. Offentlige instanser kan pålegges foretaksstraff i form av bot, men dette er en lite hensiktsmessig reaksjonsform overfor offentlige enheter. Hvis en slik bot var tilstrekkelig høy til å påvirke enhetens handlingsrom, ville den ramme de tjenestene enheten er ment å utføre. Å gi en stor bot til en barneskole, rammer barna mer enn det straffer de involverte. Er straffen svært lav, slik praksis er i Norge, er den basert på en høy, kanskje naiv, forventning om symboleffekter.

En strafferettslig bot er resultat av en etterforskning av forholdene i saken, typisk med mediedebatt, og vi skal selvsagt huske at den prosessen som leder frem til bot vil være en vel så viktig markering av at noe er uakseptabelt, som selve boten. Jeg tror likevel vi bør vurdere hva selve straffen skal være i slike situasjoner, og hvordan den kan gjøres tilstrekkelig predikerbar til at den kan fremme preventive effekter. Kanskje burde vi ha tydeligere prinsipper om at ledelsen i slike situasjoner skal byttes ut (de ansatte kunne få andre jobber i offentlig sektor på lavere nivå). Kanskje burde enheten fratas ansvar hvis en korrupt ukultur avsløres. Enheten kunne også bli idømt ekstern kontroll av interne beslutningsprosesser i en periode. Dette er reaksjonsformer som nok er uønsket av dem som jobber i enheten, og kan oppfattes som straff, men som samtidig er fornuftige når tilliten til en offentlig instans er betydelig svekket. Hensynet til instansens funksjon i samfunnet er viktigere enn hensynet til de individene som har tatt del i utviklingen av en ukultur.

Hver kommune må vurdere hvor godt sikret dens beslutningsprosesser er mot ulike former for gråsonepåvirkning, bruke de reglene som er relevante, og fremme kontrollutvalgets funksjon.

Konklusjon

Et effektivt byråkrati må være basert på tillit, og vi blir aldri helt kvitt risikoen for at denne tilliten misbrukes. Korrupsjonssaker avsløres selv i det som ellers må anses å være velfungerende byråkratier. Det er mye vi kan gjøre for å holde risikoen på et lavt nivå. I Norge har vi gode regler og verktøy, men vi må våge å bruke dem. Utilbørlig påvirkning har mange former, og urettferdige tildelinger av fordeler kan skje uten at det kommer inn under strafferettslige definisjoner og beviskrav. Hver kommune må vurdere hvor godt sikret dens beslutningsprosesser er mot ulike former for gråsonepåvirkning, bruke de reglene som er relevante, og fremme kontrollutvalgets funksjon.

 

1) Denne artikkelen bygger på foredrag holdt under Kontrollutvalgskonferansen 2016. E-post: tina.soreide@nhh.no


Kommunerevisoren nr. 3/2016 - 71. årg.

Til toppen av siden

Topp