www.nkrf.no » Kommunerevisoren.no » 2017 » Nr. 3

Søk

Forsidebilde:
Knut Erik Lie

NKRF
Munkedamsveien 3B
Postboks 1417 Vika
0115 Oslo

Tlf: +47 23 23 97 00

post@nkrf.no

Hopp over seksjon - Til hovedinnhold - Topp

Forvaltningsrevisjon av håndtering av varsler

Margrete Mjølhus Kleiven, forvaltningsrevisor, KomRev NORD

Astrid Indrebø, forvaltningsrevisor, KomRev NORD

Etter bestilling fra kontrollutvalget i Tromsø kommune har KomRev NORD gjennomført forvaltningsrevisjon i kommunens flyktningetjeneste.

Forvaltningsrevisjonsprosjektet ble kortfattet presentert på Kontrollutvalgskonferansen 2017 og etter forespørsel fra NKRF er denne artikkelen skrevet med utgangspunkt i vår presentasjon. Temaet for undersøkelsen er hvordan ansvarlig ledelse i kommunen har håndtert henvendelser fra ansatte som inneholdt påstander om kritikkverdige forhold i perioden 2003-2014. Det mer overordnede temaet for undersøkelsen er altså varsling. Varslingssaker kan oppleves som belastende for den som sier ifra, den eller de som omtales i en slik henvendelse og mottaker av henvendelsen. Ved varslingssaker står hensynet til personvern, konfidensialitet og rettssikkerhet sentralt.

Rapporten fra forvaltningsrevisjonsprosjektet er delvis unntatt offentlighet fordi den inneholder opplysninger om noens personlige forhold. I denne artikkelen beskriver vi hvordan vi gjennomførte forvaltningsrevisjonen. Vi redegjør også på et generelt nivå for våre funn, vurderinger og konklusjon.

Bakgrunn 

Forvaltningsrevisjon av Tromsø kommunes flyktningetjeneste var på kommunens plan for forvaltningsrevisjon for perioden 2011-2015. Ved årsskiftet 2014/2015 arbeidet KomRev NORD, etter bestilling fra kontrollutvalget, med et forvaltningsrevisjonsprosjekt om internkontrollrutiner og offentlige anskaffelser i flyktningetjenesten. Våren 2015 ble det avdekket at en ansatt i tjenesten hadde gjort underslag. Tromsø kommune igangsatte da egne undersøkelser av enhetens innkjøpspraksis og internkontroll. Kort tid etter at underslaget i enheten ble kjent, mottok Tromsø kommune en bekymringsmelding fra 13 tidligere ansatte (heretter kalt 13-gruppen) i Flyktningtjenesten. Ifølge bekymringsmeldingen hadde det i en lang periode vært problemer i tjenesten. Den såkalte 13-gruppen framholdt i brevet til kommunen at «kritikkverdige forhold ved tjenestestedet fra og med 2002/2003 gjentatte ganger ble rapportert til fagforeninger og den kommunale ledelsen uten at forholdene bedret seg». Det ble altså varslet om at tidligere varslinger ikke var fulgt opp av kommunens ledelse.

Margrete Mjølhus Kleiven har vært forvaltningsrevisor i KomRev NORD siden 2011 og er også personvernombud i selskapet. Hun er utdannet jurist fra Universitetet i Tromsø.

Margrete Mjølhus Kleiven har vært forvaltningsrevisor i KomRev NORD siden 2011 og er også personvernombud i selskapet. Hun er utdannet jurist fra Universitetet i Tromsø.

Astrid Indrebø har vært forvaltningsrevisor i KomRev NORD siden 2015, og medlem av NKRFs forvaltningsrevisjonskomite siden 2016. Hun er utdannet samfunnsøkonom fra NTNU.

Arbeidsmiljøloven § 2-4 gir ansatte rett til å varsle om kritikkverdige forhold i virksomheten. Tromsø kommune besluttet at bekymringsmeldingen skulle behandles som et varsel etter arbeidsmiljøloven.

Som følge av underslaget og kommunens egne undersøkelser valgte kontrollutvalget å avslutte det igangsatte forvaltningsrevisjonsprosjektet, og bestille et nytt. Kontrollutvalgets formål med prosjektet var å bidra til å fremskaffe mest mulig informasjon om interne forhold i Flyktningtjenesten med bakgrunn i avdekking og politianmeldelse av underslaget, rapportering om kritikkverdige forhold vedrørende kontrollrutiner og anskaffelsespraksis samt medieoppslag om flere varsler fra tidligere ansatte i Flyktningtjenesten om ledelses- og arbeidsmiljøproblemer i tjenesten.

Problemstillinger i forvaltningsrevisjonsprosjektet

Bestillingen fra kontrollutvalget til KomRev NORD inkluderte følgende tre problemstillinger:

  1. Hvordan opplever ansatte i Flyktningtjenesten det fysiske og psykososiale arbeidsmiljøet?
  2. Hvordan har ansvarlig ledelse i Tromsø kommune håndtert dokumenterte henvendelser med påstander om kritikkverdige forhold/varsler fra ansatte i Flyktningtjenesten i perioden 2003-2014?
  3. Har Tromsø kommunes håndtering av henvendelsene under problemstilling 1) vært i tråd med gjeldende regelverk?

Den første problemstillingen impliserte en umiddelbar undersøkelse av arbeidsmiljøet, mens de andre problemstillingene gjaldt forhold i tjenesten som lå lengre tilbake i tid. Etter avklaring med kontrollutvalget besvarte vi problemstilling 1 i en egen rapport. Vi omtaler ikke arbeidsmiljøundersøkelsen videre i denne artikkelen, men konsentrerer oss i stedet om problemstilling 2 og 3.

Som det fremgår av problemstillingen har vi undersøkt både «henvendelser med påstander om kritikkverdige forhold» og «varsler». Innholdsmessig er dette samme type henvendelser fra ansatte til ledelsen. Det er imidlertid først fra 2007 da arbeidsmiljølovens trådte i kraft, at vi kan legge til grunn at «varsel» var et innarbeidet begrep i revidert enhet.

Arbeidsmiljølovens regler om varsling bygger på Grunnloven § 100 om ytringsfrihet, og ansatte har derfor i hele perioden for vår undersøkelse hatt rett til å si ifra om kritikkverdige forhold i virksomheten.

Problemstillingene gjelder «dokumenterte henvendelser». En arbeidstaker kan si ifra om kritikkverdige forhold både skriftlig og muntlig. Det er imidlertid noen metodiske utfordringer med å undersøke muntlige henvendelser. Ordlyden i henvendelsen er sentral for å avgjøre om den gjaldt kritikkverdige forhold. Det er utfordrende å få klarlagt ordlyden i en muntlig henvendelse som på et tidspunkt forut for våre undersøkelser har vært rettet til revidert enhet. Det kan også være ulike oppfatninger blant involverte om innholdet i en muntlig henvendelse, og også om en slik henvendelse faktisk har funnet sted. RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon pålegger oss å operasjonalisere problemstillingene, med utgangspunkt i bestillingen fra kontrollutvalget, slik at de blir konkretisert og avgrenset nok til å kunne besvares. Med bakgrunn i dette var det viktig å avgrense undersøkelsen til å gjelde «dokumenterte henvendelser».

Problemstillingene innebærer ikke – og vi har heller ikke gjort – vurderinger av hvorvidt de påståtte kritikkverdige forholdene faktisk forelå.

Innledende undersøkelser

Problemstilling 2 innebar å kartlegge henvendelser fra ansatte til ansvarlig ledelse i Flyktningtjenesten. Vi måtte kartlegge hvor mange henvendelser som var gjort og hvor mange av disse som var dokumenterte. Vi fikk fra 13-gruppen dokumentasjon fordelt på 32 vedlegg til bekymringsmeldingen fra 2015. Vi fikk også ytterligere dokumenter fra 13-gruppen og fra Tromsø kommune.  

En nærmere omtale av det enkelte dokument krevde at vi tok stilling til om det inneholdt påstander om kritikkverdige forhold i virksomheten. I våre vurderinger av hva som var et kritikkverdig forhold la vi til grunn at det må være påstander om forhold som er i strid med lover eller regelverk. Kjerneområdet for «kritikkverdige forhold» er korrupsjon, økonomiske misligheter og brudd på arbeidsmiljø- og HMS-regler. Påstander om brudd på rettslige eller etiske normer kan også omfattes. I utgangspunktet regnes ikke faglig eller politisk uenighet som «kritikkverdige forhold», men det vil ikke alltid være lett å avgjøre om noe skal forstås som en varsling eller som ytring om faglig eller politisk uenighet. Vi gjorde konkrete og skjønnsmessige vurderinger utfra ordlyden i det enkelte dokument. Blant dokumentene vi gjennomgikk fant vi at fem inneholdt påstander om kritikkverdige forhold i Flyktningtjenesten. Påstandene omhandlet i hovedsak forhold vedrørende ledelse og arbeidsmiljø. Fire av påstandene var fremmet i tidsperioden 2003-2006, mens én henvendelse var gjort i perioden 2010-2014.[1]

Revisjonskriterier

For å kunne gjøre vurderinger av ansvarlig ledelses håndtering av dokumenterte henvendelser med påstander om kritikkverdige forhold/varsler utledet vi revisjonskriterier fra lov- og regelverk gjeldende i de ulike tidsperiodene. I tidsperioden før arbeidsmiljølovens varslingsbestemmelser trådte i kraft, fantes det ikke bestemte regler eller prosedyrer for hvordan en henvendelse fra ansatt om kritikkverdige forhold på arbeidsplassen skulle håndteres. Som offentlig arbeidsgiver er Tromsø kommune bundet av regler i forvaltnings-, offentlig- og personopplysningsloven, og disse lovene ga grunnlag for å utlede konkrete kriterier for hvordan Tromsø kommune må håndtere en henvendelse fra ansatt. For hele tidsperioden for vår undersøkelse, som var 2003 til 2014, utledet vi som revisjonskriterier at Tromsø kommune må ha dokumentasjon for at:

  • henvendelse om kritikkverdige forhold er registrert og arkivert
  • henvendelse om kritikkverdige forhold er håndtert

Fra og med 2007 har kommunen hatt retningslinjer for håndtering av varsler. Disse angir nærmere hvordan leder som mottar et varsel skal håndtere det. For varsler etter 2007 vurderte vi derfor ledelsens håndtering også opp mot bestemmelser i disse retningslinjene.

Gjennomføring av undersøkelsen 

Dokumentasjonen som ble gjort tilgjengelig for oss inneholdt (sensitive) personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger. Dette hadde betydning for vår gjennomføring av forvaltningsrevisjonsprosjektet. Vi oppbevarte både fysiske og elektroniske dokumenter slik at kun vi to som var prosjektledere som hadde tilgang til disse. Vi sendte ikke fra oss noe av dokumentasjonen til informanter, og vi var også varsomme med hensyn til hvilken informasjon vi ga i e-poster og i møter med ulike involverte.

Undersøkelsens tema og opplysningene i dokumentene innebar at vi løpende gjorde vurderinger av hvordan vi skulle ivareta hensynet til involverte parter. Både avsender av henvendelser (varsler), mottaker av varselet (behandlingsansvarlig) og den varselet omhandler, fikk anledning til å uttale seg til revisor, enten muntlig eller skriftlig.

Etter alle møter og intervjuer skrev vi referater som ble sendt til informantene for verifisering. Informantene fikk også til verifisering utdrag av rapporten. Hver enkelt informant fikk se opplysninger som angikk dem selv og hvordan deres uttalelser var brukt av oss i rapporten, men av hensyn til personvern og taushetsplikt fikk de ikke se opplysninger som omhandlet andre. I rapportutdragene til informantene inngikk også rapportens kapitler om bakgrunnen for undersøkelsen, vår utledning av revisjonskriterier og undersøkelsesopplegg/metode. Informantene hadde muntlig fått informasjon om undersøkelsen, men vi vurderte det som viktig at de i forbindelse med bekreftelse av faktaopplysningene fikk skriftlig informasjon om undersøkelsesopplegget; blant annet om at vi i undersøkelsen ikke tok stilling til om påståtte kritikkverdige forhold og/eller påstander om andre var riktige.

Vi ga også anledning til kontradiksjon. Det vil si at de som var omtalt i de henvendelsene vi fant inneholdt påstander om kritikkverdige forhold, fikk anledning til å imøtegå disse. De som var ansvarlige for å håndtere varsler fikk også anledning til å imøtegå påstander om at varsler ikke var blitt håndtert.

Da alle informanter hadde gitt tilbakemelding på våre faktabeskrivelser, og vi hadde avholdt møter for å få nødvendige avklaringer, vurderte vi ledelsens håndtering opp mot de utledete revisjonskriteriene og konkluderte. Vi sendte deretter rapporten på høring til Tromsø kommune v/byrådsleder. Vi avholdt også et høringsmøte hvor vi presenterte rapportens hovedinnhold for byrådsleder, to byråder og ansatte i administrasjonen. I høringen ba vi kommunen om å involvere de som hadde vært en del av ansvarlig ledelse i undersøkelsesperioden, og som fremdeles var ansatt i kommunen. Revisor hadde egne møter med de fra ansvarlig ledelse som ikke lengre var ansatte i kommunen før vi sendte rapporten på høring til byrådsleder. Disse avga ikke høringsuttalelse, men i møtene gjennomgikk vi de delene av rapporten hvor de var omtalt, gjorde noen endringer basert på deres kommentarer og gjorde dem kjent med revisors vurderinger.  

Funn og metode

Det ble tidlig i undersøkelsen klart at Tromsø kommune hadde lite dokumentasjon. Flertallet av henvendelsene med påstander om kritikkverdige forhold var ikke registrert og arkivert hos kommunen. Kommunen hadde også lite dokumentasjon som kunne belyse hvorvidt henvendelsene var håndtert. I tillegg til at dette var et sentralt funn i vår undersøkelse, skapte det også noen utfordringer i gjennomføringen av undersøkelsen; det vanskeliggjorde arbeidet med å fremskaffe data om hvordan henvendelsene med påstander om kritikkverdige forhold ble håndtert av ansvarlig ledelse.

Flertallet av henvendelsene med påstander om kritikkverdige forhold var ikke registrert og arkivert hos kommunen.

I mangel på skriftlig dokumentasjon gjenga vi i rapporten ulike informanters beskrivelse av forhold i Flyktningtjenesten og deres opplevelser av hvordan henvendelser/varsler fra ansatte ble håndtert av ansvarlig ledelse. I tillegg til at vi fant at kommunen hadde lite dokumentasjon som viste noe om at den som arbeidsgiver hadde mottatt og registrert henvendelser, og lite dokumentasjon for om og eventuelt hvordan henvendelser er fulgt opp/håndtert, fant vi at informantene hadde relativt ulike oppfatninger om de omtalte forholdene/hendelsene og ansvarlig ledelses håndtering. I løpet av undersøkelsesperioden hadde det vært flere endringer i den ansvarlige ledelsen for Flyktningtjenesten. Våre funn indikerte at det ved skifte av kommunalsjef eller kommunaldirektør med ansvar for Flyktningtjenesten oppsto uklarheter eller ikke var dialog rundt dokumenterte henvendelser og oppfølgingen av disse.  

Det er viktig å presisere at ulike oppfatninger blant informantene kan skyldes både at personers opplevelser av hendelser er ulike, og at forholdene de har uttalt seg om ligger langt tilbake i tid, noen av dem helt tilbake til 2003. Vi har ikke grunnlag for å fastslå hvilke informanter som har mest riktig beskrivelse av hendelsesforløp.

Vurderinger og konklusjon

Kommunen mottok i perioden 2003 til 2006 fire henvendelser som etter vår vurdering inneholdt påstander om kritikkverdige forhold. For tre av disse har ikke kommunen oppfylt revisjonskriteriene om å ha dokumentasjon for at henvendelsen er registrert og arkivert, og har heller ikke oppfylt kriteriet om å ha dokumentasjon for at henvendelsen er håndtert. I perioden 2010 til 2014 mottok kommunen ett varsel. Kommunen har ikke oppfylt revisjonskriteriet om å registrere og arkivere varselet, men kommunen har dokumentasjon for at varselet var håndtert. Kommunens håndtering av varselet ble etter vår vurdering ikke gjort i tråd med alle kravene i «Retningslinjer og rutiner for varsling av kritikkverdige forhold i Tromsø kommune.»

På bakgrunn av våre funn og vurderinger er vår konklusjon at ansvarlig ledelses håndtering av de undersøkte henvendelsene/varslene i liten grad har vært i tråd med gjeldende regelverk.

Behandling i kontrollutvalget og kommunestyret

Vi presenterte rapporten for både kontrollutvalget og kommunestyret da de behandlet saken. Kontrollutvalget vedtok å behandle saken for lukkede dører, mens kommunestyret behandlet saken i åpent møte. Vår presentasjon var derfor basert på den sladdede versjonen av rapporten, som vil si at vi ikke gjenga opplysninger fra rapporten som gjaldt noens personlige forhold.  Kommunestyret vedtok enstemmig kontrollutvalgets innstilling til vedtak og fattet dermed følgende vedtak:

  1. Kommunestyret viser til oppsummering og konklusjon samt anbefalinger i rapporten Håndtering av henvendelser med påstander om kritikkverdige forhold/varsler fra ansatte i Flyktningtjenesten i perioden 2003-2014. Rapporten viser at registrering, arkivering og oppfølging av varslingssaker ikke er tilstrekkelig ivaretatt av Tromsø kommunes administrative ledelse.
  2. Kommunestyret ber administrasjonssjefen om å iverksette tiltak for å følge opp de anbefalinger som er gitt i rapporten som følger:

    • Etablere og implementere prosedyrer som sikrer at varslingssaker registreres, håndteres og avsluttes uavhengig av endrede ansvarsforhold i administrativ ledelse
    • Sikre at alle ledere har kjennskap til og etterlever retningslinjer og rutiner for varsling av kritikkverdige forhold i Tromsø kommune
    • Sikre at alle ansatte har kjennskap til retningslinjer og rutiner for varsling av kritikkverdige forhold i Tromsø kommune
     
  3. Kommunestyret ber administrasjonssjefen gi punktvis tilbakemelding til kontrollutvalget om hvilke tiltak kommunen vil iverksette (ev. har iverksatt) og hvilke vurderinger som er gjort, for å imøtekomme anbefalingene i rapporten. Frist for tilbakemelding fastsettes til 31.1.2017.
  4. Kommunestyret viser til opplysninger gitt i rapportens kapittel 10 vedrørende etterlevelsen av systemer og rutiner for håndtering av varsler generelt i kommunen og måten varslingsgruppen fungerer på, og ber administrasjonssjefen vurdere hvilken betydning disse opplysningene bør få for det pågående arbeidet med retningslinjer og rutiner for varslinger i Tromsø kommune.

Administrasjonssjefens tilbakemelding til kontrollutvalget, jf. kommunestyrets vedtak pkt. 3, ble behandlet i kontrollutvalgets møte 14.2.2017. I tilbakemeldingen redegjorde administrasjonssjefen for det pågående arbeidet med å revidere retningslinjene for varsling av kritikkverdige forhold i Tromsø kommune. Et av forslagene er å opprette et varslersekretariat som kan benyttes ved varsling utenfor ordinær tjenestevei. Varslersekretariatet skal bestå av jurist og avdelingsdirektør for den avdelingen varselet gjelder. Kontrollutvalget fattet følgende vedtak i saken:

«Kontrollutvalget viser til Tromsø kommunes brev av 25.1.2017 angående oppfølging av forvaltningsrevisjonsrapporten som omhandler kritikkverdige forhold/varsler fra tidligere ansatte i flyktningetjenesten. Utvalget tar til orientering redegjørelsen om administrasjonssjefens iverksettelse av tiltak for å imøtekomme anbefalingene i rapporten.

Arbeidet med reviderte retningslinjer av kritikkverdige forhold er ikke ferdig, og skal til endelig behandling i administrasjonsutvalget. Kontrollutvalget ber administrasjonssjefen orientere utvalget så snart retningslinjene foreligger.

Kontrollutvalget anmoder den politiske ledelsen om å ta ansvar for å følge opp det arbeid som administrasjonssjefen utfører når det gjelder utarbeidelse av retningslinjer for varslingssaker.»

I skrivende stund er arbeidet med reviderte retningslinjer av kritikkverdige forhold i Tromsø kommune ikke ferdigstilt.


Fotnote:

[1] Tidsperiodene er delt inn etter endringer i regelverk og dermed også endringer i revisjonskriteriene. Tromsø kommune fikk i 2007 egne retningslinjer for håndtering av varsler. Disse ble reviderte i 2010. Vi delte dermed inn følgende tidsperioder: 03-06, 07-09, 10-14.


Kommunerevisoren nr. 3/2017 - 72. årg.

Til toppen av siden

Topp