www.nkrf.no » Kommunerevisoren.no » 2018 » Nr. 3

Søk

Forsidebilde:
Shutterstock.com

NKRF
Munkedamsveien 3B
Postboks 1417 Vika
0115 Oslo

Tlf: +47 23 23 97 00

post@nkrf.no

Hopp over seksjon - Til hovedinnhold - Topp

Styring av kommunale selskaper - for mye frihet eller for mye styring?

Alf-Erlend Vaskinn, ass. direktør, KomRev NORD IKS

Kommunale selskaper utøver en vesentlig del av kommunal tjenesteproduksjon, og det er derfor viktig å vite noe om hvordan kommunene styrer disse selskapene.

Kommunene leverer tjenester gjennom eierskap i kommunale selskaper, og denne tjenesteproduksjonen, delvis inspirert av New Public Management (NPM), økte betraktelig i perioden 1996-2006 (Holmen & Hanssen, 2013; Ringkjøb, Aars, & Vabo, 2008). Flere vitenskapelige artikler omtaler økningen som «selskapssyke» (Opedal, Blomgren, & Holmen, 2012; Aars & Ringkjøb, 2011; Ringkjøb, Aars, & Vabo, 2008). Etter dette har antall kommunale selskaper stabilisert seg på et relativt høyt nivå og utgjør 10 prosent av kommunenes totale driftsutgifter (Leknes, et al., 2013).

Alf-Erlend Vaskinn har bachelor i revisjon samt grunnfag statsvitenskap. Våren 2017 avsluttet han master i ledelse ved UiT. Han har jobbet i kommunal revisjon siden 1995 utenom tre år som intern revisor i Norges forskningsråd. Han underviser i offentlig regnskap ved UiT – Norges arktiske universitet og arbeider som assisterende direktør i KomRev NORD IKS. Han har vært medlem av NKRFs kvalitetskontrollkomite i seks år (2011-2017).

Kommunale selskaper driftes med tanke på å utnytte fordeler i kommersiell forretningsdrift, samtidig som det er viktig å ivareta demokratisk styring og prinsipper i kommunal forvaltning. Det er tidligere gjort flere undersøkelser som på et bredere grunnlag vurderer kommunenes styring av sine selskaper. Det er imidlertid gjort færre dypdykk for å skjønne litt mer av hvordan kommunene og de kommunale selskapene håndterer denne balansen mellom kommersiell forretningsdrift og demokratisk styring. Vi[1] gjorde derfor en kvalitativ undersøkelse av de tre mest vanlige kommunale selskapsformene: Kommunalt foretak, interkommunalt selskap og aksjeselskap. Innenfor hver selskapsform valgte vi å intervjue ordføreren, rådmannen og kontrollutvalgslederen i kommunen, samt styrelederen og daglig leder i selskapet. Til sammen 15 respondenter. I tillegg innhentet vi data fra styringsdokumenter i kommunene og selskapene.

Hvordan styrer kommunene sine selskaper?

Kommunene ønsker å utnytte fordelene med NPM gjennom tjenesteproduksjon i sine kommunale selskaper innenfor betryggende demokratiske rammer. For å oppnå fordelene og samtidig ha god demokratisk styring, må kommunene utøve god eier- og selskapsstyring (KS, 2015). Denne styringen må balanseres mellom for lite styring, kalt «understyring», eller for mye styring, kalt «overstyring». Kommunene kan ideelt sett styre sine selskaper slik at de kommunale selskapene ligger midt på «selskapsveien» (se figur 1), men styreutfordringer kan føre selskapene i grøften både på venstre og høyre side. På den ene siden kan de folkevalgte kjøre i «overstyringsgrøften», gjennom å lage detaljerte vedtekter som i for liten grad gir selskapet nødvendig handlingsrom. Dermed vil kommunen vanskelig kunne høste de gevinster som dannelsen av selskapet gjerne forutsatte.

På den annen side kan de folkevalgte i for stor grad fristille de kommunale selskapene og dermed sette seg selv på sidelinjen. Kommunestyret kjører da i «understyringsgrøften» og man får et demokratisk underskudd (Stokstad, Helgesen, Klausen, & Monkerud, 2016).

Det er tidligere gjennomført undersøkelser som har vurdert balansen mellom politisk styring og selskapenes frihet. En undersøkelse som omhandler kommunale foretak, viser at kommunene har en god balanse mellom politisk styring og foretakenes frihet (Opedal, Blomgren, & Holmen, 2012). Nye rapporter fremholder imidlertid at det er større sannsynlighet for at kommunene kjører i «understyringsgrøfta» enn at de havner i «overstyringsgrøfta» (Stokstad, Helgesen, Klausen, & Monkerud, 2016; Bjørnsen, Klausen, & Winswold, 2015).

På bakgrunn av våre data konkluderte vi imidlertid med at kommunene balanserer dette greit, og hverken understyrer eller overstyrer sine selskaper.

På bakgrunn av våre data konkluderte vi imidlertid med at kommunene balanserer dette greit, og hverken understyrer eller overstyrer sine selskaper. Data i vårt materiale tyder likevel på at det kan være ulikheter som er knyttet til valg av ulike selskapstyper. Ettersom vi har besøkt tilfeldige selskaper i Nord-Norge innen ulike tjenesteproduksjoner, er vi svært forsiktige med å generalisere våre funn, men ser at vår undersøkelse bidrar til å belyse et komplisert felt. Jeg kommer tilbake til funnene, men først vil jeg peke på noen generelle prinsipper for styring i ulike selskapsformer for å belyse hvordan selskapstype kan påvirke om det er en risiko for under- eller overstyring.

Mulighet for styring i de ulike selskapsformene

Ut fra hvilken selskapsform som velges, har kommunene ulik grad av styring med selskapene. I hvilken grad kommunene styrer selskapene direkte eller indirekte vises i figur 2. Kommunal etat styres direkte av kommunen og er derfor plassert til venstre i figuren. Jo lengre til høyre selskapene er plassert i figuren, jo mer selvstendige er de og kommunens styring blir tilsvarende indirekte.

Figur 2 – Kommunale selskapsformer fra kommunal etat til fristilte selskaper. Basert på Stokstad, Helgesen, Klausen, & Monkerud (2016, s. 45)

De tre mest typiske kommunale selskapsformene er i figur 2 markert med blå farge og er etter økende grad av fristilling fra kommunen: kommunale foretak (KF), interkommunale selskaper (IKS) og aksjeselskaper (AS). Et viktig skille når man vurderer ulike selskapsformer, er om de er selvstendige rettssubjekter eller ikke. IKS og AS er selvstendige rettssubjekter og kommunens mulighet for styring blir indirekte (Stokstad, Helgesen, Klausen, & Monkerud, 2016). Dette i motsetning til KF, som juridisk er en del av den kommunale forvaltningen og hvor styringen kan utføres mer direkte.

Den hierarkiske oppbygging av de samme tre selskapsformene vises i figur 3, hvor den hele linjen viser at det er en direkte forbindelse mellom kommunestyret og KF, dvs. det er samme juridiske enhet. Den stiplede linjen illustrerer at styringen må utøves mer indirekte av IKS og AS siden disse er selvstendige rettssubjekter. En annen ulikhet er at styret i et KF rapporterer direkte til kommunestyret, i motsetning til IKS og AS som har henholdsvis representantskapet og generalforsamlingen som selskapets øverste organ. Dette innebærer at avstanden mellom kommunestyret og styret i et KF er mindre enn den er til styrene i IKS og AS.

Hvorvidt selskapet er en egen juridisk enhet påvirker også hvordan kommunen må forholde seg til lov om offentlige anskaffelser. Kommunen vil kunne kjøpe tjenester fra KF uten å vurdere denne loven siden det er samme juridiske enhet. Når selskapet derimot er organisert i selvstendige rettssubjekter, eksempelvis IKS eller AS, vil kommunene måtte vurdere om anskaffelsen omfattes av dette regelverket. I de tilfellene selskapene ikke er en del av egenregi, vil lov om offentlige anskaffelser gjelde. I så fall vil eget selskap måtte konkurrere på lik linje med andre tilbydere i markedet.

Figur 3 – Styringsmodell, KF, IKS og AS

I KF, IKS og AS har styret og daglig leder et vesentlig ansvar. Styret skal forvalte selskapet for sin(e) eier(e) og føre tilsyn med at daglig leder ivaretar sitt ansvar med den daglige driften på en tilfredsstillende måte. Dette er hjemlet i ulike bestemmelser i lovene som gjelder for de ulike selskapsformene.

Kommunens styringsverktøy ovenfor sine selskaper

Kommunene kan styre sine kommunale selskaper på mange ulike måter. Vi har samlet tilgjengelige styringsverktøy i tabell 1 for å gi et bilde av mulige arenaer og dokumenter kommunene har til å gi styringssignaler. De formelle styringssignalene vil være hjemlet i de gjeldende lovene for selskapsformene, samt lokale regler vedtatt i kommunestyret, representantskapet eller generalforsamlingen. Videre kan kommunene styre gjennom uformell dialog som e-poster, telefonsamtaler eller møter hvor det vil være ulike representanter fra kommunen og det kommunale selskapet. Slike møter kan f.eks. være mellom styrelederen og ordføreren, rådmannen og daglig leder etc. Vi har delt inn de ulike måtene en kommune kan gi styringssignaler på i kategoriene formelle, anbefalt dialog og uformell dialog. Mellomgruppen har vi har kalt anbefalt dialog hvor vi har tatt inn eiermøter som godt kan være besluttet gjennomført i vedtak eller vedtektene, men som ifølge KS-anbefaling 6 om eierstyring, selskapsledelse og kontroll, er en uformell arena hvor det ikke gjøres vedtak (KS, 2015).

Våre funn om styring

Vår undersøkelse viser at kommunen styrer IKS med relativ stor utstrekning av formelle verktøy og tilsvarende mindre bruk av uformelle. KF og AS styres med stor utstrekning av uformelle styringssignaler og de formelle styringsverktøyene er mindre i bruk. En sammenligning av formelle dokumenter i de tre selskapene, viste at KF har tre dokumenter hvor kun ett dokument benyttes i stor utstrekning, mens AS har ett dokument som benyttes i liten utstrekning. Derimot har IKS fem dokumenter som alle benyttes. Våre funn kan ut fra dette forstås som om at desto mer komplekst selskapet blir, jo mer vektlegges den formelle styringen.

Disse funnene kan forstås i lys av at økende kompleksitet øker risikoen for utfordringer som informasjonsasymmetri, ulike mål hos kommune og selskap, ulik risikoappetitt og opportunistisk atferd fra selskapets side (Busch & Vanebo, 2011; Hagen, 1992). Slike betraktninger følger av prinsipal-agent teori som dere kjenner gjennom bestiller/utfører-modellen som kontrollutvalgene jobber etter når de bestiller forvaltningsrevisjon, blant annet gjort rede for i utkast til ny veileder for god skikk og praksis for kontrollutvalgssekretariatene. Ved økende risiko for ulik målforståelse og risikoappetitt, er det dermed rimelig at kommunen i større grad bruker de formelle styringsverktøyene for å redusere risikoene i de kommunale selskapene. At de uformelle styringsverktøy benyttes når selskapene er mindre komplekse samsvarer med det som kalles den skandinaviske styringsmodellen hvor det benytte mykere styringsverktøy som bygger på dialog, gjensidig tillit og samhandling (Hernes, 2007; Strand, 2007). Utstrakt bruk av uformell kontakt - heller enn formelle styringssignaler - kan også skyldes at de undersøkte selskapene tilhører kommuner som ikke er store, noe som gjør det lettere å ha mer uformell kontakt.

Et viktig punkt å merke seg er at alle selskapene vi har undersøkt, peker på utfordringer med uklare styringssignaler fra kommunene. Tydeligst kom det fram i AS hvor dialogmøter med hele formannskapet ofte resulterte i sprikende styringssignaler, og dermed vanskelig for selskapet å tolke signalene. Funnet av selskapenes opplevelse av mange og ofte motstridende mål, samsvarer også med andre undersøkelser som er gjort på området (Torsteinsen & Bjørnå, 2012; Strand, 2007).

Hvordan kontrollerer kommunene at selskapene følger styringssignalene?

Kommunestyret utøver styring og kontroll på litt ulike måter i de tre ulike selskapsformene. Styringen av AS og IKS er som nevnt indirekte gjennom representantskap og generalforsamling. KF styres direkte og kommunestyret kan derfor benytte styringslinjen gjennom å instruere rådmannen til også å ta et ansvar for informasjonsinnhenting og saksforberedelse i forbindelse med å gi styringssignaler (se figur 4). I vår undersøkelse kontrollerte kommunene at selskapene følger styringssignalene gjennom årsregnskapsbehandling og signal om forventet utbytte. Oppfølging gjennom utbytte gjelder ikke KF, men her har kommunestyret tett oppfølging av regnskapet mot vedtatt budsjett og kommunestyret har bedt rådmannen om å tettere kontrollere KF.

Kommunestyrets kontrollinje går gjennom kontrollutvalget som påser at revisor utøver regnskapsrevisjon og eventuelt bestiller forvaltningsrevisjon. Ved kommunelovendringen i 2003 fikk kommunene anledning til å utøve selskapskontroll i IKS eller AS der en kommune alene eller sammen med andre kommuner, fylkeskommuner eller interkommunale selskaper direkte eller indirekte eier alle aksjer. Denne kontrollen utøves gjennom kontrollutvalget som bestiller selskapskontroll etter plan for dette vedtatt av kommunestyret. Begrepet selskapskontroll omfatter både eierskapskontroll og forvaltningsrevisjon. Gjennom eierskapskontroll sjekkes om selskapenes utøvelse er i samsvar med kommunestyrets vedtak og forutsetninger (Bråthen, Frydenberg, & Rogndokken, 2015), mens forvaltningsrevisjon er systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger, jf. revisjonsforskriften § 7.

Selskapskontroll i praksis

Rapportene til henholdsvis Monkerud et al (2016) og Blåka et al (2012) viser at i perioden 2003-2015 er antall møter i kontrollutvalgene stabilt rundt fem møter, mens antall behandlede saker i utvalget øker jevnt. Rapportene omhandlet ikke hvilke saker kontrollutvalget behandlet, men tilsvarende rapport fra 2008 viser at de fleste kontrollutvalgene prioriterer forvaltningsrevisjon av kommunene, mens omlag en fjerdedel av utvalgene prioriterer selskapskontroll (Hovik & Stigen, 2008).

Norges Kommunerevisorforbund har i samarbeid med KS og Kommunal- og moderniseringsdepartementet utarbeidet et forvaltningsrevisjonsregister over gjennomførte forvaltningsrevisjon og selskapskontroller i kommunene (NKRF, 2017). For å få inntrykk av omfanget av selskapskontroller innhentet vi tall fra dette registeret over gjennomførte selskapskontroller i perioden 2005-2016, fordelt på eierskapskontroll og forvaltningsrevisjon (se tabell 2).

Tallene i tabell 2 reflekterer ikke nødvendigvis alle selskapskontrollene som er gjennomført, da det er en frivillig ordning å melde inn. Clausen & Madsen (2009) innhentet antall (vist i parentes) gjennomførte selskapskontroller for årene 2006 (21), 2007 (51) og 2008 (44). Av disse var 76 prosent eierskapskontroll, mens 24 prosent var forvaltningsrevisjon. Dette viser at det utføres langt flere selskapskontroller enn tabell 2 kan tyde på. Ettersom økningen av kommunale selskaper har stagnert de senere årene, indikerer tallene i tabell 2 likevel at kommunene i økende grad benytter selskapskontroller som styringsverktøy. Denne utviklingen understøttes av Ringkjøb, Aars, & Vabo (2008) samt en nyere rapport (Deloitte, 2014). Bjørnsen, Klausen, & Winswold (2015) sin undersøkelse viser at 75 prosent av kommunestyrene hadde plan for selskapskontroll, mens bare i 63 prosent av kommunene hadde kontrollutvalget utført selskapskontroll i tråd med planen. Dette viser at selskapskontroll er et viktig verktøy for kommunale politikerne, samtidig som 61 prosent av respondentene i undersøkelsen til Bjørnsen et al (2015) mener at selskapskontroll alene ikke er tilstrekkelig for å ha politisk kontroll med de kommunale selskapene.  

I vår undersøkelse var det gjennomført tre selskapskontroller hvorav en eierskapskontroll og to forvaltningsrevisjoner. To av tre kontrollerte kommuner har gjennomført selskapskontroll av KF og IKS, og alle har vedtatt plan for selskapskontroll for kommende periode som indikerer at kontrollutvalget har gjort en risiko- og vesentlighetsvurdering av kommunenes selskaper. Målt mot resten av landet er graden av gjennomført selskapskontroll relativ høy.

Det kommunen kanskje vektlegger i for liten grad er de utfordringer som prinsipal-agentteorien beskriver om at det er en risiko for at kommunen og selskapene har ulike mål, ulik risikoappetitt og at selskapet opptrer opportunistisk.

Et IKS kan ha datterselskaper. Det IKS som vi undersøkte hadde flere datterselskaper organisert som AS. Det var interessant at sekretariatet og kontrollutvalget i denne undersøkelsen begrenset selskapskontrollen i IKS til å kun omfatte selvkostproblematikk vedrørende husholdningsavfall, mens de konkurranseutsette datterselskapene ikke ble kontrollert. Dette kan forstås som at kommunen har stor tro på prinsippene fra NPM om at effektiv drift gjøres best gjennom en ren bedriftsmodell. Videre kan det indikere at den skandinaviske modellen gjør seg gjeldende gjennom at kommunen har høy grad av tillit til styrelederen og daglig leder. Det kommunen kanskje vektlegger i for liten grad er de utfordringer som prinsipal-agentteorien beskriver om at det er en risiko for at kommunen og selskapene har ulike mål, ulik risikoappetitt og at selskapet opptrer opportunistisk. Kommunen kunne gjennom kontroller av datterselskapene, redusert disse risikoene. Denne vurderingen er i tråd med Thuve & Antonsen (2014) som også argumenterer for at det bør innrettes kompenserende kontroller for å bedre kommunenes styring i kommunale selskaper som oppretter datterselskaper.

Vi har nå sett hvordan selskapene vi undersøkte ble styrt og kontrollert. I tillegg har jeg presentert i hvilken grad kommuner bruker selskapskontroll i sin kontroll av kommunale selskaper. For å forklare ytterligere utfordringene i balansegangen mellom å utnytte fordelene i kommersiell forretningsdrift med kommunal styring, vil jeg trekke inn noen betraktninger og funn knyttet til demokrati og demokratisk styring.

Demokrati og styring av kommunale selskaper

God demokratisk styring avhenger av hvordan kommunene sørger for at innbyggerne har tillit til de folkevalgte. Det er viktig at innbyggerne kan følge med i politikken og ansvarliggjøre de styrende, at innbyggerne kan delta og påvirke kommunepolitikken, at politikerne faktisk styrer kommunen, samt at kommunene klarer å levere tjenester slik at de oppfyller innbyggernes behov (Winsvold, 2013). I tillegg til valg vil derfor åpen debatt, møtearenaer eller protestaksjoner blant innbyggerne, være viktig for demokratiet i en velfungerende kommune (Baldersheim & Rose, 2003; KS, 2015). Dette er prinsipper som er viktige å ivareta også med tanke på styring av kommunale selskap.

Figur 5 – Avstand og spredning av politisk styring, basert på Stokstad, Helgesen, Klausen, & Monkerud (2016)

Slik vi har sett tidligere, vil styring av kommunale selskaper skje mer eller mindre indirekte (se figur 2). Eierkommunens styring på armlengdes avstand, samt spredning av makt på flere eiere medfører redusert politisk påvirkning av det kommunale selskapet. Dette illustreres i figur 5 hvor nullpunktet er slik kommunestyret styrer sine etater. Aksen for Avstand illustrerer de ulike selskapsformenes frihetstillingsgrad. Aksen for Antall eiere fremstiller hvordan samarbeid med andre aktører vil resultere i en styringsdeling eller spredning av makt (Stokstad, Helgesen, Klausen, & Monkerud, 2016). En slik flytting av politisk makt fra kommunestyret vil innebære en svekkelse av det representative demokratiet.

Å balansere selskapenes fristilling med målet om god demokratisk styring

IKS som vi undersøkte hadde flere datterselskaper. I et slikt konsern blir det veldig lang avstand fra kommunestyret og ned til daglig leder i datterselskap (se figur 6). Utfordringer med informasjon som skal gjennom flere ledd vil øke, og den politiske styringen blir mer indirekte. 

Figur 6 – IKS med tre AS datterselskaper

Til tross for at daglig leder i morselskapet (IKS) i sin orientering til kommunestyret også omtalte datterselskapene slik at politikerne hadde mulighet til å gi styringssignaler, er vår oppfatning at datterselskapene i liten grad var politisk styrt. Dersom man legger et tradisjonelt demokratisyn til grunn, er det rimelig å konkludere med at organiseringen med datterselskaper kan svekke demokratiets legitimitet.  

Hva som er god demokratisk styring kan forstås på ulike måter. I litteraturen spørres det om det fortsatt kan være riktig å kreve at alt skal styres fra en kommunestyresal (Leknes, et al., 2013; Røiseland & Vabo, 2012). Kanskje tar ikke dette kravet i tilstrekkelig grad innover seg at kommunal sektor har hatt en formidabel utvikling som både har økt tjenesteproduksjonen og kvaliteten, men også kompleksiteten. Man kan imidlertid argumentere for at kommunen med enkle grep både kan styre og kontrollere datterselskapene nærmere og dermed ivareta god demokratisk styring, uten at det blir en urimelig inngripen i datterselskapenes fristilling. Altså sørge for en bedre balanse mellom selskapenes fristilling og målet om god demokratisk styring.

Det er videre verdt å reflektere vedrørende om det kan være en institusjonell mismatch mellom hvordan kommunene er organisert og den raske fremveksten av kommunale selskaper.

Det er videre verdt å reflektere vedrørende om det kan være en institusjonell mismatch mellom hvordan kommunene er organisert og den raske fremveksten av kommunale selskaper. Bestillingen til de kommunale selskapene er i tråd med NPM-trenden om at de skal drive effektivt og utnytte fristillingen de har fått. Våre funn tyder på at selskapene jobber for å innfri denne forventningen og langt på vei innfrir dette. Spørsmålet som melder seg er om kommunene har tilpasset seg eierstyring med denne økende kompleksiteten. Våre funn rundt IKS sine datterselskaper som driver næring, kan indikere at kommunene er på tur ut i understyringsgrøften, og at selskapet er fristilt i for stor grad. For å unngå understyring kan kommunen bygge opp en administrativ politisk støttefunksjon (Bjørnsen, Klausen, & Winswold, 2015). En praktisk implikasjon kan være at det må etableres eiersekretariat i kommunene. Det vil gi rådmannen et tydeligere ansvar i praksis for saksforberedelse samt følge opp politiske vedtak også for de kommunale selskapene og ikke bare forvaltningen. Dette vil være en dreining som retter opp en slik institusjonell mismatch, og som vil styrke kommunens eierstyring av komplekse konserner.

En annen utfordring for kommunene, som har opprettet fristilte juridiske selvstendige selskaper, er de juridiske vurderingene som dukker opp i kjølvannet. På den ene siden ønsker kommunene å utnytte de fordelene som NPM beskriver, men på den annen side er det naturlig at man også anskaffer tjenester av det samme selskapet. Våre funn peker på slike juridiske utfordringer knyttet til lov om offentlige anskaffelser og selvkostproblematikk. Andre mulige juridiske utfordringer er støtteregelverket i EØS-avtalen og merverdiavgiftsloven samt merverdiavgiftskompensasjonsloven.

Styresammensetning

Våre funn indikerer en sammenheng mellom hvordan styresammensetningen er i selskapet og i hvilken grad kommunene gir styringssignaler.

Styresammensetning kan si noe om balansen mellom god demokratisk styring og i hvilken grad selskapet er fristilt. Respondentene i vår undersøkelse er bevisst det å ha en miks i styret for selskapene, med en blanding av politikere og profesjonelle. På den ene siden trekker de frem fordelen med å ha politikere som har føling på det som skjer i kommunestyret og den politiske debatten. På den andre siden er det viktig å ha personer i styret som har mer fagmessig bakgrunn. Dette beskriver de som en trygghet i diskusjoner og avgjørelser som går mer på fagmessige spørsmål i selskapene. Våre funn indikerer en sammenheng mellom hvordan styresammensetningen er i selskapet og i hvilken grad kommunene gir styringssignaler. Det var slik at jo større andel politikere i styret, jo sterkere styringssignaler fant vi at kommunene ga. I de styrene hvor det ikke satt noen politikere, ga kommunen i minst utstrekning styringssignaler. Et unntak fra denne sammenhengen er imidlertid funn i AS, som kun hadde ett politisk styremedlem med tre ikke-politiske. Årsaken til at det likevel var relativ god politisk styring, kan skyldes at styrelederen i dette selskapet aktivt og uttalt tok et samfunnsansvar som førte til en god dialog mellom kommune og selskap. Dette viser at å se på styringssignaler ut fra om hvor stor andel politikere det er i styret, blir en forenkling, og at andre forhold enn politisk tilhørighet kan ha like stor påvirkningskraft på hvordan medlemmene opptrer i styret. Et funn som underbygger dette, er vårt funn i AS hvor styrelederen og resten av styret måtte overtale det politiske medlemmet om å utbetale utbytte til kommunen. Når det likevel er rimelig å tenke en sammenheng mellom politisk valgte styremedlemmer og grad av kommunenes styringssignaler til selskapet, er dette fordi disse medlemmene på et vis er kommunens forlengede arm (Bjørnsen, Klausen, & Winswold, 2015). Politikerne vil typisk ha et samfunnsengasjement og bli opplært i å ta ansvar for kommunens og innbyggernes interesse, herunder de fire standarder på kvalitet i kommunenes demokratistyring (KS, 2015).

Den kommunale selskapsvei

Ingen av de kommunene vi har undersøkt styrer sine selskaper slik at de befinner seg i overstyringsgrøften eller understyringsgrøften, men som jeg har antydet, er det dog forskjeller som kan knyttes til hvilken selskapsform som er valgt. Kommunen styrer AS slik at den er inne på selskapsveien. Det er imidlertid slik at KF blir styrt i så sterk grad at kommunen nærmer seg overstyringsgrøften, mens IKS-konsernet er styrt i så pass liten grad at man nærmer seg understyringsgrøften.

Ordføreren i kommunen som har KF argumenterte for at KF-konstruksjonen i sin natur er mer kontrollert enn en kommunal etat. Dette taler for at kommunens hensikt med opprettelsen av foretaket ikke har vært en fristilling av KF og kan forklare at denne kommunen styrer i sterk grad. I tillegg kan den sterke styringen være et resultat av at foretaket etter en forvaltningsrevisjon har fått kritikk på flere punkter. Dette har resultert i at kommunestyret har strammet inn KFs frihet blant annet gjennom at rådmannen utøver en løpende kontroll. Dette er en naturlig oppfølging av forvaltningsrevisjonsrapporten. Generelt kan dette oppfattes som en oppjustering av hvor risikofylt kommunen oppfatter selskapsdriften og følgelig at de strammer inn styringen. Dette viser egentlig at dynamikken mellom styring og kontroll mellom kommunen og selskapet fungerer godt, og at kommunen tar i bruk tilgjengelige styring- og kontrollmekanismer når det er behov (Ringkjøb, Aars, & Vabo, 2008).

Konklusjon

Kommunene benytter både formelle, anbefalte og uformelle styringsverktøy for å styre sine selskaper og jevnt over kontrollerer de om selskapene følger styringssignalene. Kommunene har i hovedsak tilgjengelig de formelle verktøyene som forventes. Kommunene kan således sies å ha lagt inn styrings- og kontrollmekanismer for å unngå risiko for at selskapene ikke gjør det kommunen ønsker. Det interessante er at disse formelle styringsverktøyene, som kan forstås som en del av NPM, benyttes i mindre grad enn de uformelle verktøyene. Dette tyder på at den skandinaviske modellen bedre kan forklare hvordan kommunene i praksis styrer sine selskaper, der tillit mellom kommune og selskap er det bærende prinsipp. Dersom tillit og uformell styring ikke virker slik kommunen ønsker, tyder imidlertid våre funn på at kommunene ikke nøler med å bruke kontroller. Våre funn viser også at kommunene i hovedsak følger opp selskapskontrollrapportene og ved avvik, strammer inn styringen. Denne formen for vekselvirkning mellom styring og kontroll kan best forklares med prinsipal-agentteorien og strømninger i tråd med NPM. Det kan derfor synes som om både prinsipal-agentteorien og den skandinaviske modellen må benyttes for å forklare hvordan kommunene styrer sine selskaper.

Dette tyder på at den skandinaviske modellen bedre kan forklare hvordan kommunene i praksis styrer sine selskaper, der tillit mellom kommune og selskap er det bærende prinsipp.

Hvor godt kommunene balanserer selskapenes fristilling med god demokratisk styring påvirkes av styresammensetning, dynamikken mellom styring- og kontroll, selskapenes kompleksitet, og i hvilken grad selskapene leverer konkurranseutsatte tjenester. Ut fra våre funn konkluderer vi med at de kommunale selskapene er inne på «selskapsveien», og at kommunene hverken understyrer eller overstyrer sine selskaper.

Avsluttende kommentar

Vi som arbeider eller har tillitsverv innen kontroll og tilsyn, må ta inn over oss at 10 prosent av kommunal tjenesteproduksjon skjer i kommunale selskaper.

Det er viktig at kommunestyret er bevisst kompleksiteten når det vedtas å etablere nye kommunale selskaper. Allerede ved valg av selskapsform tas det noen avgjørende valg. Før dette gjøres, bør politikerne sette seg inn i KS sine anbefalinger om eierstyring, selskapsledelse og kontroll. Vi som arbeider eller har tillitsverv innen kontroll og tilsyn, må ta inn over oss at 10 prosent av kommunal tjenesteproduksjon skjer i kommunale selskaper. Når beslutningsmyndigheten er flyttet bort i fra kommunestyret, øker risikoen for at selskapene ikke opptrer i tråd med kommunens styringssignaler. Det er derfor viktig at man er bevisst på å utnytte de kontrollmulighetene som finnes, når det er behov for det.


Note:

[1] Artikkelen bygger på en masteroppgave som Bjørn Aage Nibe og artikkelforfatteren skrev som del av vår master i ledelse gjennomført ved Norges Arktiske universitet, UiT. I denne artikkelen presenteres de funn som vurderes som mest interessant for Kommunerevisorens lesere.
De som ønsker ytterligere informasjon om funnene i undersøkelsen kan lese hele masteroppgaven: https://munin.uit.no/bitstream/handle/10037/11201/thesis.pdf?sequence=2 eller ta kontakt med forfatteren.


Referanseliste:

Aars, J., & Ringkjøb, H.-E. (2011). Local democarcy ltd. Public Mangagement Review, 13 (6), ss. 825-844.

Baldersheim, H., & Rose, L. E. (2003). Kampen om kommunen: Foran et nytt kommunalt hamskifte. Norsk statsvitenskapelig tidsskrift, ss. 231-239.

Bjørnsen, H. M., Klausen, J. E., & Winswold, M. (2015). Kommunale selskap og folkevalgt styring gjennom kommunalt eierskap. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Blåka, S., Tjerbo, T., & Zeiner, H. (2012). Kommunal organisering 2012. Redegjørelse for Kommunal og regionaldepartementets organisasjonsdatabase. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Bråthen, B., Frydenberg, B., & Rogndokken, O. K. (2015). Tilsyn og kontroll i kommunal sektor. Oslo: Norges kommunerevisorforbund.

Busch, T., & Vanebo, J. O. (2011). Interne markeder - fokus på bestiller-utfører-modellen. I T. Busch, E. Johnsen, K. K. Klausen, & J. O. Vanebo, Modernisering av offentlig sektor. Trender, ideer og praksiser (ss. 106-119). Oslo: Universitetsforlaget.

Clausen, T. H., & Madsen, E. L. (2009). Forvaltningsrevisjon og selskapskontroll som verktøy i egenkontrollen i norske kommuner og fylkeskommuner. Bodø: Nordlandsforskning.

Deloitte. (2014). Evaluering Kontrollutvalg og kontrollutvalgssekretariat. Bergen: Deloitte.

Hagen, K. P. (1992). Prinsipal-agentteori: Implikasjoner for offentlig styring og politikk. I A. Sandmo, & K. P. Hagen, Offentlig politikk og private incitamenter (ss. 41-60). Oslo: Tano.

Hernes, G. (2007). Med på laget. Om New Public Management og sosial kapital i den norske modellen. Oslo: Fafo.

Holmen, A. K., & Hanssen, G. S. (2013). Perspektiver og erfaringer: Styring av og ledelse i kommunalt organiserte samarbeid. Stavanger: International Research Institute of Stavanger.

Hovik, S., & Stigen, I. M. (2008). Kommunal organisering 2008. Redegjørelse for kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

KS. (2015). Anbefalinger om eierstyring, selskapsledelse og kontroll. Oslo: Kommunenes organisasjon.

KS. (2015). Tillit - KS Folkevalgtprogram 2015-2019. Oslo: Kommuneforlaget.

Leknes, E., Gjertsen, A., Holmen, A. K., Lindeløv, B., Aars, J., Sletnes, I., & Røiseland, A. (2013). Interkommunalt samarbeid Konsekvenser, muligheter og utfordringer. Stavanger: International Research Institute of Stavanger.

NKRF. (2017, Mai 15). Forvaltningsrevisjonsregister. Hentet fra Norges kommunerevisorforbund: http://www.nkrf.no/forvaltningsrevisjonsregister/cms/144

Norges Kommunerevisorforbund. (2007). Folkevalgtopplæring. Informasjonsmateriell. Oslo: Norges Kommunerevisorforbund.

Opedal, S., Blomgren, A., & Holmen, A. K. (2012). Kommunale foretak - konsekvenser for folkevalgt styring og lokaldemokrati. Stavanger: International Research Institute of Stavanger.

Ringkjøb, H.-E., Aars, J., & Vabo, S. I. (2008). Lokalt folkestyre AS. Bergen: Stein Rokkan senter for flerfaglige samfunnsstudier.

Røiseland, A., & Vabo, S. I. (2012). Styring og samstyring - governance på norsk. Bergen: Fagbokforlaget.

Stokstad, S., Helgesen, M., Klausen, J. E., & Monkerud, L. (2016). Folkevalgt lederskap og kommunal organisering. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Strand, T. (2007). Ledelse, organisasjon og kultur. Bergen: Fagbokforlaget.

Thuve, M., & Antonsen, S.-E. (2014). Eierstyring i kommunale selskaper - der offisielle anbefalinger ikke strekker til. BDO Innsikt, ss. 81-85.

Torsteinsen, H., & Bjørnå, H. (2012, 16 (1)). Agencies and transparency in Norwegian local government. Offentlig förvaltning Scandinavian Journal of Public Administration, ss. 5-25.

Winsvold, M. (2013). Veier til god lokaldemokratisk styring. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.


Kommunerevisoren nr. 3/2018 - 73. årg.

Til toppen av siden

Topp