www.nkrf.no » Kommunerevisoren.no » 2012 » Nr. 4

Søk

Forsidebilde (NKRF):
Rica Seilet Hotel, Molde

PDF-versjon av bladet

Last ned Kommunerevisoren nr. 4/2012 i pdf-format »

NKRF
Munkedamsveien 3B
Postboks 1417 Vika
0115 Oslo

Tlf: +47 23 23 97 00

post@nkrf.no

Hopp over seksjon - Til hovedinnhold - Topp

Manglende komparabilitet i kommunale data – del 2 av 2

Anne Kari Ranheim, kommunalsjef, Etnedal kommune

Artikkelen er basert på masteroppgaven KOSTRA – vi teller, men teller det vi teller? i MPA-studiet ved Høgskolen i Hedmark høsten 2011.

Analyseeksempler fra tilsynelatende sammenlignbare kommuner

Gjøvik og Lillehammer er to kommuner som er kategorisert i kommunegruppe 13 og de er tilsynelatende sammenlignbare kommuner. Dersom KOSTRA-tallene er sammenlignbare kan en benchmarking si noe om hvem som driver mest kostnadseffektivt. Ureviderte regnskapstall for 2010 viser at Gjøvik har brutto driftsutgifter til politisk styring, administrasjon og fellesutgifter per innbygger på kr 2 840, mens tilsvarende ressursbruk i Lillehammer er kr 4 572. Bruker man Gjøvik som benchmark, har Lillehammer et ”overforbruk” på snaut 46 mill. kroner. Overforbruk er skrevet i anførselstegn, da en slik betegnelse må baseres på at tallene for utgifter til politisk styring, administrasjon og fellsutgifter er sammenlignbare. Tallene i seg selv er en klar indikasjon på at så ikke er tilfelle.

Anne Kari Ranheim er utdannet innenfor økonomi og administrasjon med en MPA fra høgskolen i Hedmark. Hun har i mange år har hatt ulike lederstillinger i kommunal sektor, hovedsakelig innenfor økonomifunksjonen. Har siden 2000 jobbet mye med KOSTRA som styringsverktøy og fordelingsproblematikken i KOSTRA i tre ulike kommuner. Hun har vært ansatt i Etnedal kommune siden 2007, først som økonomisjef og fra 2010 som kommunalsjef.

Etnedal og Tolga er to kommuner kategorisert i kommunegruppe 5 og er tilsynelatende sammenlignbare. En benchmark av brutto driftsutgifter per innbygger til politisk styring, administrasjon og fellesutgifter basert på ureviderte regnskapstall for 2010, viser at Etnedal har et teoretisk besparingspotensiale på om lag 4,46 mill. kroner eller 44,6 % sammenlignet med Tolga.

Analysen av KOSTRA-tallene i kommunene Gjøvik, Lillehammer, Etnedal og Tolga peker på ulike årsaker til at tallene ikke er sammenlignbare verken mellom kommuner som tilsynelatende er sammenlignbare eller mellom kommuner med ulikt antall innbyggere, ulike demografiske, sosiale og geografiske forhold og ulik økonomisk handlefrihet. Noen forhold peker seg ut som hovedårsaker til at publiserte KOSTRA-tall ikke er sammenlignbare.

Noen forhold peker seg ut som hovedårsaker til at publiserte KOSTRA-tall ikke er sammenlignbare.

Analysen avdekker til dels betydelig forskjeller i bokføringspraksis. Skjønnsmessige vurderinger og tolkninger i forhold til utgiftsfordeling på reell KOSTRA-funksjon sammen med kommunalt selvstyre og lokal tilpasning gjør at publiserte KOSTRA-tall ikke er sammenlignbare kommuner i mellom. Ulik vurdering av hvor stor nytteverdi KOSTRA-tallene har som styringsinformasjon i den enkelte kommune påvirker i hvor stor grad kommunene prioriterer å bruke administrative ressurser på utgiftsproblematikken i KOSTRA, noe som også bidrar til at KOSTRA-tallene ikke er sammenlignbare.

Ulik politisk struktur og ulikt antall representanter i politiske utvalg er sterkt medvirkende årsaker til at brutto driftsutgifter per innbygger til politisk styring og kontroll ikke er sammenlignbare mellom kommuner som tilsynelatende skal være sammenlignbare. I små kommuner vil brutto driftsutgifter per innbygger være høyere enn i store kommuner av den enkle årsak at det er færre innbyggere å dele utgiftene på. Ulik organisering av regionale politiske råd og samarbeidstiltak er en annen hovedårsak til at KOSTRA-tall for politisk styring og kontroll ikke blir sammenlignbare verken mellom kommuner som tilsynelatende skal være sammenlignbare eller mellom kommuner som ikke er sammenlignbare.

KOSTRA skal være organisasjonsuavhengig. Analysen viser at den skjønnsmessige vurderingen og lokale tolkningen av veilederen gir ulikt resultat i forhold til fordeling av utgifter mellom funksjon 120 og tjenestefunksjoner både på lønnsutgifter til ledere og andre utgifter som skal følge disse. Analysen viser at de minste kommunene i utvalget har mange sammensatte stillinger med andeler som er mindre enn 20 %. Dette er utgifter veilederen åpner for kan føres på funksjon 120, noe som også blir gjort. I de store kommunene er stillingsandelene større og føres på tjenestefunksjon. Ulikt omfang og ulik organisering av administrative fellesfunksjoner i regionale samarbeidstiltak er en annen vesentlig årsak til at KOSTRA-tallene ikke er sammenlignbare, det samme er bokføringspraksis for fellesfunksjoner og fellesutgifter i egen kommune.

Ulik eierform på bygg som disponeres av kommunale virksomheter er en årsak til at KOSTRA-tallene ikke er sammenlignbare. Noen kommuner eier alle byggene selv og forvaltningsutgiftene inngår i kommunens fellesutgifter. Andre kommuner leier deler av bygningsmassen, leieutgifter føres på tjenestefunksjon. Ulik bruk av kommunale administrasjonsbygg er en annen årsak til at KOSTRA-tallene ikke er sammenlignbare. Enkelte kommuner bruker hele bygget til egen virksomhet, andre kommuner leier ut deler av arealet.  Deler av utgiftene skal refunderes av andre, men dette kommer ikke fram i publiserte KOSTRA-tall for brutto driftsutgifter.

En av hovedårsakene til at KOSTRA-tall ikke er sammenlignbare er tilnærmingsmåten som kommunene har til utgiftsproblematikken som ligger i KOSTRA. Gjøvik og Lillehammer kommuner som skal være sammenlignbare, legger begge veilederen til grunn for bokføringspraksis, men har to vidt forskjellige tilnærminger. Gjøvik kommune har lagt mye ressurser i at regnskapsrapporteringen skal være i henhold til KOSTRA-veilederen, ikke minst fordi det er sterkt fokus på kommunenes utgifter til politisk styring, administrasjon og fellesutgifter. Lillehammer kommune prioriterer ikke å bruke administrative ressurser på fordeling av utgifter på tjenestefunksjoner. Nytteverdien for egen styring og prioritering av å bruke administrative ressurser på dette er liten.

Både Etnedal og Tolga har samme tilnærming til utgiftsfordelingsproblematikken i KOSTRA som det Lillehammer har. Verken Etnedal eller Tolga prioriterer å bruke administrative ressurser på utgiftsproblematikken i KOSTRA, men ulik bokføringspraksis medvirker til at KOSTRA-tallene ikke blir sammenlignbare. Tolga kommune fører mye utgifter som i henhold til veilederen skulle vært fordelt på tjenestefunksjoner, på KOSTRA funksjon 120. Etnedal som også unnlater å fordele mye utgifter på tjenestefunksjoner, fører disse utgiftene på KOSTRA funksjon 180.

Det er en utbredt oppfatning at KOSTRA-tall er sammenlignbare, og at disse kan brukes som grunnlag for beslutninger både i den enkelte kommune og for statens styring av kommunesektoren. Sammenligning av publiserte KOSTRA-tall om prioritering, dekningsgrader og produktivitet gir i beste fall et mangelfullt beslutningsgrunnlag, i verste fall et beslutningsgrunnlag som er direkte feil. Publiserte KOSTRA-tall er derimot et glimrende verktøy som grunnlag for å stille spørsmål ved prioritering, dekningsgrader og produktivitet. Som læringsverktøy kan KOSTRA-tall ha stor nytteverdi både gjennom nettverksarbeid med andre kommuner, men ikke minst av å sammenligne egen kommune med seg selv over tid.

Sammenligning av publiserte KOSTRA-tall om prioritering, dekningsgrader og produktivitet gir i beste fall et mangelfullt beslutningsgrunnlag, i verste fall et beslutningsgrunnlag som er direkte feil.

Endringer i rapporteringsveilederen fra 2012

Fra regnskapsåret 2012 er det foretatt endringer i rapporteringsforskriften. Bl.a. har funksjon 120 fått ny veiledning. Veiledningen er utdypet i forhold til tidligere veileder, og intensjonen er at endringene skal gi mer entydige definisjoner av avgrensningen mellom administrasjon og de respektive tjenestefunksjoner. For å bli definert som administrativ leder må det foreligge omfattende økonomiske og administrative fullmakter. Definerte fullmakter er så omfattende at det i mange mindre kommuner kun vil være rådmannen som formelt innehar alle disse. Jeg er selv ansatt som kommunalsjef og er en del av rådmannens lederteam i en mindre kommune som administrativt er organisert etter 2-nivå modell. Ut fra illustrasjonene i veilederen vil jeg konkludere med at lederresursen skal henføres på KOSTRA-funksjon 120.  Som kommunalsjef har jeg omfattende økonomiske og administrative fullmaker delegert fra rådmannen, men fullmaktene er, jf. kommunens delegasjonsreglement, formelt sett ikke så omfattende som veilederen presiserer at de skal være for at en lederressurs skal henføres på funksjon 120. Kommunens delegasjonsreglement vil være avgjørende for om en lederressurs skal henføres på KOSTRA-funksjon 120 eller på tjenestefunksjoner. Presiseringene i veilederen går så langt at det i mange kommuner blir igjen svært lite lederressurser som skal henføres på funksjon 120.

Man kan stille spørsmål ved om det er dette som har vært intensjonen med endringen i veilederen. KOSTRA-tallene blir neppe mer sammenlignbare som følge av presiseringene. Minimumskravet til at en stillingsressurs under 20 % kan unnlates å fordeles på tjenestefunksjon er videreført. Dette er og vil være en hovedårsak til at KOSTRA-tall ikke er sammenlignbare mellom kommuner av ulik størrelse.


Høgskolen i Hedmark har utgitt en rapport, Rapport nr. 16 – 2011 Manglende komparabilitet i kommunale data, som i stor grad baserer seg på masteroppgaven. Formålet med masteroppgaven har vært å teste følgende hypotese:

  • De tallene som kommunene rapporterer og som presenteres i KOSTRA-systemet er generelt sett ikke sammenlignbare.

For de av leserne som er interessert i mer detaljert informasjon om funnene i analysene finnes masteroppgaven KOSTRA – vi teller, men teller det vi teller? og Rapport nr. 16 – 2011 Manglende komparabilitet i kommunale data ved å søke på: http://brage.bibsys.no/hhe/


Kommunerevisoren nr. 4/2012 - 67. årg.

Til toppen av siden

Topp