www.nkrf.no » Kommunerevisoren.no » 2015 » Nr. 4

Søk

Forsidebilde
(Knut Erik Lie, NKRF):

Kilden teater- og konserthus i Kristiansand

Klikk her for å laste ned en pdf-versjon av bladet

Last ned Kommunerevisoren
nr. 4/2015 i pdf-format »

Klikk her for en "blavennlig" versjon

Les Kommunerevisoren
nr. 4/2015 i "blavennlig" versjon »

NKRF
Munkedamsveien 3B
Postboks 1417 Vika
0115 Oslo

Tlf: +47 23 23 97 00

post@nkrf.no

Hopp over seksjon - Til hovedinnhold - Topp

Accountability - hvordan opplever ledere i det offentlige det å bli stilt til ansvar

Bodhild Laastad, seniorrådgiver, NKRF

Det er mye som kan tyde på at «accountability» er blitt det nye buzz-ordet i diskursen omkring styring og ledelse (governance) i offentlig sektor.

Litteraturen på området tyder på at dette kan være en plagsom øvelse og prøvelse for ledere i det offentlige. Denne artikkelen belyser hvordan ledere opplever og håndterer accountability – det å bli stilt til ansvar – på bakgrunn av en nyere studie fra Nederland. Resultatene må antas å være relevante også i vår hjemlige setting.

Accountability-begrepet

Det kan synes noe merkelig at vi på norsk mangler et ord som på en enkel og presis måte oversetter buzz-ordet accountability. Forsøksvis har man brukt ordet ansvarsutkreving, men dette har preg av å være en språklig konstruksjon som i alle fall foreløpig ikke inngår i vår vanlige språkbruk. En vanlig forståelse av innholdet i accountability er at noen blir stilt til ansvar for noe vedkommende har eller burde ha gjort eller for et resultat som er oppnådd eller burde ha vært oppnådd. I dette ligger at noens handlinger eller resultater blir kontrollert og vurdert av noen utenforstående. Den som stiller noen til ansvar har en overordnet posisjon, mens den som blir stilt til ansvar har en underordnet posisjon. Han eller hun må svare for seg, eller gi en redegjørelse eller account.

Når den instansen som har mandat til å stille noen til ansvar, er et kollegialt organ, eksempelvis et kommunestyre, gjør det prosessen enklere å benytte en tredje part til å legge til rette for prosessen ved å hente inn og presentere nødvendig og objektiv informasjon som kollegiet må bygge på i sin vurdering av om de skal gi ansvarsfrihet, det vil si gi godkjent, for den som blir stilt til ansvar. Dersom kollegiet selv skal forestå prosessen, får det mer preg av å være en høring der informasjonsinnhenting og vurdering skjer i en og samme prosess.

De redegjørelsene eller konklusjonene vi leverer fra oss til kommunestyret i form av revisjonsberetninger eller forvaltningsrevisjonsrapporter danner et vesentlig grunnlag som den som krever ansvar bygger sin vurdering på.

Med dette utgangspunktet regner jeg med at leseren nå ser hvorfor litteratur og forskning omkring accountability kan være relevant for oss som arbeider med revisjon av og tilsyn med kommunal virksomhet. De redegjørelsene eller konklusjonene vi leverer fra oss til kommunestyret i form av revisjonsberetninger eller forvaltningsrevisjonsrapporter danner et vesentlig grunnlag som den som krever ansvar bygger sin vurdering på. Kommunestyret kan selvsagt også bygge på andre dokumenter, for eksempel rådmannens årsmelding, men disse er ikke uavhengige og objektive på samme måte som våre beretninger og rapporter.

Lovgiver har gitt forvaltningsrevisjon en todelt funksjon, den skal være et kontrollredskap mellom kommunestyret og administrasjonen samtidig som den skal bidra til læring og forbedring. Accountability eller ansvarsutkrevingen har klart preg av å være kontroll. Et interessant spørsmål er om accountability bare innebærer kontroll, eller om den også kan bidra til læring og forbedring internt i virksomheten. Det vitenskapelige tidsskriftet International Journal of Public Administration har i løpet av våren publisert en artikkel av Thomas Schillemans[1] som redegjør for nyere forskning fra Nederland på dette området. Framstillingen her bygger på denne artikkelen.

Schillemans har undersøkt hvordan lederne forholder seg til det å bli stilt til ansvar. Forskningens utgangspunkt er at det kan være problematisk for offentlige administrative ledere å bli stilt til ansvar. Jeg er av den oppfatning at det kan være nyttig for oss som driver med tilsyn og revisjon også å kjenne til hvordan dette kan oppleves fra den kontrollertes side. Denne artikkelen prøver å bidra til det.

Offentlige ledere og accountability

Å bli stilt til ansvar blir oppfattet å være et sentralt element i jobben som leder i det offentlige. Offentlige ledere kan hevdes å operere i et nettverk av interne og eksterne ansvarsrelasjoner. En illustrasjon kunne være å se for seg rådmannen i sentrum av en vev av ansvarsrelasjoner i alle retninger. Schillemans har illustrert dette slik:


Figur 1: The web of public accountability (Schillemans, 2015:436)

Mange forskere har fokusert på det tvetydige og multidimensjonale aspektet av ansvarsrelasjonene både for lederen og organisasjonen som helhet ((Koppell, 2005; Pollitt, 2003; Romzek & Dubnick, 1998). Nyere forskningsbidrag hevder at kompleksiteten i de eksterne og interne relasjonene er klart økende, og sammen med vår tids sterke fokus på styring og ledelse bidrar dette til å gjøre accountability enda mer diffust, utfordrende og problematisk (Bovens, Schillemans, & Goodin, 2014; Papadopoulos, 2010;Willems & Van Dooren, 2011). Andre forskere har belyst negative effekter av accountability så som dysfunksjonelle reaksjoner (Halachmi, 2002), forestillelse/«gaming» (Ossege, 2012) eller intet mindre enn Multiple Accountabilities Disorder (Koppell, 2005).

All denne forskningslitteraturen gir et uomtvistelig inntrykk av accountability som noe allestedsnærværende og samtidig høyst problematisk for offentlige ledere.

All denne forskningslitteraturen gir et uomtvistelig inntrykk av accountability som noe allestedsnærværende og samtidig høyst problematisk for offentlige ledere. Spørsmålet er om denne forståelsen fanger hele virkeligheten.

Den nederlandske undersøkelsen

Schillemans har undersøkt hvordan offentlige ledere håndterer nettverket av ansvarsrelasjoner som omgir dem. Han har bedt ledere av store offentlige organisasjoner i Nederland om å definere accountability, om å beskrive overfor hvem de føler at de står ansvarlig, og om å reflektere over hvordan de håndterer disse forpliktelsene i den daglige ledelsen av organisasjonen. Datagrunnlaget er hentet inn gjennom en spørreundersøkelse der 137 personer svarte, og i tillegg ble 15 erfarne ledere intervjuet. Flere tjenesteområder var representert i datamaterialet – skole, helse, politi, bolig og såkalte quango-er (kvasi-autonome enheter som opererer på vegne av og som finansieres av det offentlige).

Tre faser

Schillemans skiller mellom tre faser i accountability-prosessen. Første fase er informasjonsinnhentingsfasen der det hentes inn informasjon om handlinger eller mangel på handlinger, prestasjoner, tjenester og framgangsmåter. Aspektene de holdes ansvarlige for kan gjelde budsjett, ledelse og styring, og informasjon om samfunnsmessige effekter. Den mest utbredte og kjente måten å gi informasjon på er gjennom årsmeldinger. Å utarbeide disse rapportene oppfattes som tidkrevende, og mange ledere stiller spørsmål ved deres verdi. Den framlagte informasjonen blir så behandlet i ulike forum som har mandat til å kreve accountability. Dette kan omtales som debattfasen med spørsmål og svar, det vil si man må svare for seg. Den avsluttende fasen er vurderingsfasen. Vurderingen kan få både positive og negative konsekvenser – alt fra økte budsjetter og oppgaver til kritikk, irettesettelser eller i verste fall straffeforfølgelse. Det vanligste er mer implisitte, uformelle eller indirekte sanksjoner.

Ulike typer accountability

Noen ledere hadde en snever og formell oppfatning av accountability med tilhørende formelle og tyngre sanksjoner. Andre hadde en mer omfattende oppfatning av opplevd accountability, eksempelvis overfor offentligheten, innbyggerne, klienter eller mer diffust overfor en forpliktelse om et felles beste. Denne mer uformelle og uregulerte formen for accountability ble ofte oppfattet som mer meningsfull.

En accountability-kultur

De siste årene har det vært et økende fokus på accountability med opprettelsen av et økende antall tilsynsorganer (Pollitt, 2003). Altså ser vi en økning i formell accountability. Det er også en økende vektlegging av prestasjonsmålinger med detaljerte indikatorer, rangeringer og sammenligninger mot andre. Dette oppleves av lederne å gå utover den daglige virksomheten. Schilleman omtaler dette som en kulturell endring. Man kan altså snakke om en målings- og accountability-kultur. Noen opplever denne kulturelle endringen som et resultat av medias fokus på uheldige enkelthendelser, gjerne med et tydelig personfokus, og omtaler dette som et mediakrati.  Dette mediakratiet fører til en opphauset, forbigående og overfladisk behandling av accountability-problematikken, mener flere av lederne (Schilleman, 2015).

Ledernes opplevelse

Det er en utbredt oppfatning blant lederne at det økte kravet om accountability er en uunngåelig del av den virkeligheten de opererer innenfor som ledere i det offentlige. – Du kan like det eller ikke like det, men det er en del av jobben, sier de. De opererer i en samfunnsmessig kontekst, oppgavene som utføres har ofte stor samfunnsmessig betydning for mange personer, de disponerer store offentlige ressurser, og da er det naturlig og rimelig at man må legge vekt på transparens og ansvarlighet. Det er en innebygd og innlysende del av jobben deres. Dette er i samsvar med funn i en australsk studie fra 1995. Også da kom det fram at lederne anså den gjeldende normen om accountability og transparens som legitim og rimelig (Sinclair, 1995). Han omtaler dette som den strukturelle diskursen om accountability. Her blir accountability framstilt som en teknisk, upersonlig og nøytral aktivitet.

Det alltid overhengende kravet om accountability innebærer at ledere i det offentlige må ha en permanent beredskap og kapasitet til å svare for seg, å være accountable, til enhver tid.  De er klare på at dette koster tid og penger. Men som en leder uttrykte det: – Dersom du ikke liker å gjøre rede for dine handlinger, da liker du ikke å snakke om jobben din. Det betyr at du har valgt feil jobb.

Noen ledere sier at de føler accountability-presset personlig, mens andre nøytraliserer presset ved å allokere administrative ressurser utover i organisasjonen til å produsere og håndtere nødvendig informasjon og dokumentasjon i forbindelse med accountability. Det er mye som taler for at det kan være et lurt trekk å spre beredskapen og presset på flere i organisasjonen (Schillemans, 2015).

Da de nederlandske lederne ble spurt mer inngående om hvordan de opplever presset om accountability i det daglige arbeidet, kom det etter hvert fram oppfatninger som nyanserer det det politisk korrekte bildet som den strukturelle diskursen beskriver. I den personlige diskursen kom det fram betydelige frustrasjoner. I teorien er man enige i det aktverdige formålet med accountability, og det er derfor ingen offentlige ledere som vil unndra seg kravet om accountability. Men de konkrete formene dette tar, avviker ofte fra idealframstillingen i den strukturelle diskursen.

Listen over frustrasjoner er lang. Den administrative belastningen oppfattes å bli for høy, men uten at lederne er i stand til å konkretisere dette nærmere. Det er en frustrasjon over et stadig økende detaljfokus. Det samme gjelder et ensidig fokus på overdimensjonerte rutinebeskrivelser og sjekklister. Den store mengden informasjon som skal legges fram, oppfattes som bortkastet tid og møye. Det er for mye fokus på tall, på rutiner, unødvendige indikatorer og forskyvning av fokus fra det primære til det sekundære, eller fra mål til midler. Schillemans tolker dette som at lederne føler at deres autonomi er truet, og de frykter for effektene av den omfattende registreringen av data.

Generell mistillit og negativitet trekkes også fram på listen over frustrasjoner. De fleste offentlige lederne ga uttrykk for at de føler at samfunnet har en manglende tillit til de ofte høyt utdannede offentlig ansatte, til de offentlige organisasjonene og til de offentlige lederne. De føler at samfunnet ønsker å begrense deres autonomi og deres handlerom i så stor grad som mulig. En leder tegner følgende bilde (Schillemans, 2015, min oversettelse): – Vi har lite korrupsjon, vi har høy integritet, høy lojalitet (…) Og et samfunn som knapt stoler på oss. Og media som hele tiden blåser alt ut av sine proporsjoner.

Noen ser på accountability utelukkende som symbolhandlinger med mangelfull realitetsbehandling og oppfølging av all den arbeidskrevende dokumentasjonen som blir utarbeidet for formålet.

Et annet problemområde er at de mange ulike accountability-instanser ofte har fokus på ulike og varierende aspekter ved virksomheten, noe som fører til at organisasjonen må forholde seg sprikende og noen ganger motsetningsfylte krav og forventninger. En leder påpeker at brukerne kan ha en annen oppfatning av kvalitet enn tilsynsmyndigheten.

Disse uklare, sammensatte og til dels motsetningsfylte accountability-kravene kan medføre handlingslammelse i sin ytterste konsekvens. Koppell (2005) har gitt denne tilstanden et fantasifullt navn – Multiple Accountabilities Disorder forkortet til MAD. I sitt ønske om å tilfredsstille alle de eksterne accountability-instansene, blir lederne nærmest handlingslammet, de klarer ikke å bestemme seg, de blir famlende og avventende og ender til slutt opp med å komme til kort på alle fronter.

Behn (2001) mener at alle de beskrevne frustrasjonene følger av sakens natur og viser en uunngåelig bakside av accountability. Han stiller derfor spørsmål ved og er kritisk til hele accountability-kulturen.

Det er interessant å merke seg at ikke alle lederne opplever den samme frustrasjonen. Blant ledere innen helse og politi synes det å være en generell aksept for at omfattende registrering og dokumentasjon bidrar til å sikre kvaliteten i utføringen av arbeidsoppgavene deres. Det oppfattes å kunne bidra til læring om hvordan man løse oppgavene bedre og mer effektivt. I disse sektorene er det tydeligvis en annen kultur for registrering og dokumentasjon av hva man gjør.

Accountability trenger ikke bare være en ubehagelig plikt, men kan også brukes til organisasjonens fordel, til å bedre dens omdømme og overbevise interessenter om at ting er på stell.

Noen ser også muligheter. Accountability trenger ikke bare være en ubehagelig plikt, men kan også brukes til organisasjonens fordel, til å bedre dens omdømme og overbevise interessenter om at ting er på stell.

Ledernes strategier

Lederne tar i bruk ulike strategier for å håndtere alle de innebygde frustrasjonene og kryssende hensyn.

Accountability kan oppleves som utidig innblanding i interne forhold. Dette er særlig tilfelle der den som kikker en i kortene viser en kritisk innstilling. Måten å møte dette på er gjennom transparens og relasjonsbygging. Rådet fra en av lederne lyder slik: – Vær åpen og ærlig og legg kortene på bordet og stol på deg selv og det du har å si. En annen sier det slik: – Litt ærlighet hjelper et godt stykke på veg. Åpenhet kan vise seg å være et lurt strategisk trekk. Åpenhet er middelet som bygger tillit begge veger. Bevisst og aktiv relasjonsbygging kan skape goodwill og innsyn i tilsynsorganet før selve accountability-prosessen. Samhandling ansikt til ansikt har mye større effekt enn utførlige redegjørelser på papir. Det er også en fordel for ledere om de prøver å se det hele fra tilsynets perspektiv og erkjenne at de også har en jobb de skal gjøre, og at de egentlig bare har et ønske om å lykkes innenfor sitt arbeidsfelt.

Med tanke på de mange ulike formene for tilsyn opplever lederne det som rasjonelt å se alle tilsynene i sammenheng, å prøve å kombinere dem for slik å få til helhetlige forbedringsprosesser som tilfredsstiller alle de ulike instansene. For å redusere ressursbruken kan det også være lurt å legge inn rutiner i den daglige aktiviteten som sørger for at de data som etterspørres, registreres fortløpende slik at de lett kan hentes ut og legges fram når noen ber om dem. En leder sa det slik: – Det du gjør er å ha en velutstyrt database, slik at du kan trekke ut alle kombinasjoner av data som kan gjøre rede for dine handlinger, enten til den ene eller den andre. Slike data kan også komme til nytte i organisasjonens egen drift og forbedringsarbeid og kan være vel verdt den ekstra innsatsen.

Den usikkerheten som accountability-krav kan skape for lederne, kan også motvirkes ved å være fast dedikert til organisasjonens misjon og målsettinger. Det er jo egentlig det accountability-instituttet også skal sikre. Da slår man egentlig to fluer i en smekk.

Lederne prøver også å være føre var og forutse hva som måtte dukke opp av hendelser som vil kunne komme til å reise spørsmål om accountability. På den måten kan de komme på banen raskere og gi sin versjon av saken. En leder sa det slik: – Det er viktig selv å skape en fortelling – et bilde – vi kan leve i. Dette kan virke motiverende internt og skape et positivt inntrykk eksternt. Men det er selvsagt tilsynsorganet som har det siste ordet.

Det er dessuten viktig å få fram meningsfull informasjon. Det er viktig at lederne klarer å tegne et overbevisende bilde av organisasjonen i accountability-prosesser. Dette krever en kombinasjon av både gode fortellinger og fakta. Samtidig må man ikke gå i fellen å forherlige seg selv eller ty til tall-fetisjisme. Begge deler kan observeres i enkelte årsmeldinger. Ved å skape et nøkternt, men positivt bilde av organisasjonens prestasjoner, bygger man tillit og omdømme som bidrar til accountability.  Kettl (1997) kaller dette en form for politisk kommunikasjon som har som formål å skape det bildet av organisasjonen man ønsker og trenger.

En annen strategi offentlige ledere kan velge å satse på, er å integrere og internalisere forventningene om accountability fra omverdenen. Som en leder sier det: – Dersom du som leder velger å syte og klage over alle kravene om accountability, da blir det en pest og en plage. Jeg pleier å si at det må være en fornøyelse å få vise og gjøre rede for hva du har utrettet.

Noen ledere innrømmer også noe motvillig at resultatet av tilsyn kan bli et nyttig virkemiddel for lederen internt. Det kan brukes som en brekkstang til å få gjennomført endringer som lederen selv ønsker. Det blir da et nyttig redskap for å gjøre krevende endringsprosesser lettere å gjennomføre uten for stor indre motstand.

Konklusjon

Når alt kommer til alt konkluderer forskningen med at accountability er en form for balansekunst. Det krever prioritering og grundige avveininger mellom ulike hensyn og spenninger. Undersøkelsen bekrefter at kravet om accountability er økende, det oppfattes som ressurskrevende og innebærer en risiko for målforskyvning.  Men totalt sett gir ikke lederne inntrykk av at accountability er det mest problematiske ved lederjobben. Undersøkelsen viser at mange ledere har et avklart forhold til dette, noe som tydelig framkommer i sitatet nedenfor (Schilleman, 2015:433, min oversettelse):

Jeg mener at det er innlysende at du må bli stilt til ansvar for dine handlinger. Jeg vil nesten si at det å bli stilt til ansvar bør være noe å feire (…) Jeg mener ikke å si at det å bli stilt til ansvar er en fest, det er ikke det at det ikke er en presset situasjon å være i, det er bare det at det er en nødvendighet, noe gitt: det er en del av jobben din og en del av det å ha en offentlig posisjon.

Dette sitatet illustrerer at den strukturelle diskursen om accountability har høy legitimitet blant lederne.

For å lette byrdene er det avgjørende at organisasjonen har de nødvendige systemene og registreringene som lett kan gi den ønskede informasjonen. Og sist, men ikke minst, kravet om accountability har ikke bare en ekstern funksjon, men kan også utnyttes til egen fordel som omdømmebygging og for å redusere intern motstand mot ønskede og gjerne planlagte endringsprosesser. Så konklusjonen må bli at for offentlige ledere kan accountability være både en pest og en plage, men også et nyttig endrings- og forbedringsverktøy internt i organisasjonen.

Schillemans’ funn er oppsummert i tabellen under.


 Tabell 1: Lederes håndtering av offentlig accountability (Schillemans, 2015: 441, min oversettelse)


Referanser:

  • Schillemans, T. (2015): Managing Public Accountability: How Public Managers Manage Public Accountability. International Journal of Public Administration, 38 (6), pp: 433-441.

Full referanseliste kan fås ved å kontakte bodhild@nkrf.no


[1] Schillemans er førsteamanuensis ved Utrecht University School of Governance i Nederland. Artikkelens fulle tittel er: Managing Public Accountability. How Public Managers Manage Public Accountability.


Kommunerevisoren nr. 4/2015 - 70. årg.

Til toppen av siden

Topp