www.nkrf.no » Kommunerevisoren.no » 2016 » Nr. 4

Søk

NKRF
Munkedamsveien 3B
Postboks 1417 Vika
0115 Oslo

Tlf: +47 23 23 97 00

post@nkrf.no

Hopp over seksjon - Til hovedinnhold - Topp

Delegasjon - effektiv styring

Bjørn Ølberg, spesialrådgiver, Bergen kommune

Effektiv styring innebærer at en betydelig del av oppgaveløsningen skjer på delegert myndighet. Delegasjon øker organisasjonens kapasitet og kompetanse til å fatte avgjørelser. Den som gis ansvar, må også gis mulighet til å påvirke resultatet.

God styring innebærer å avklare forholdet mellom ansvar og myndighet i oppgaveløsningen. Det må etableres gode kontrollordninger for å sikre at delegerende organs interesser blir ivaretatt.

I løpet av 2016 skal det i alle kommuner og fylkeskommuner fremmes saker til kommunestyret /fylkestinget for å fastsette grunnlaget for myndighetsutøvelse i underliggende folkevalgte organ og i administrasjonen.[i] En systematisk diskusjon av fullmakter og myndighetsutøvelse vil potensielt skape et nytt og bedre grunnlag for styring av kommunens virksomhet.

Kommunestyret er det øverste kommunale organet[ii]. All myndighet som kommunen er gitt etter lov og forskrift, er i prinsippet lagt til kommunestyret. Dersom lovgiver ikke har begrenset muligheten for videredelegasjon ved å bruke formuleringen – kommunestyret selv, kan all myndighet i prinsippet delegeres videre til andre folkevalgte organer og administrasjonen. I enkelte lover har lovgiver avgrenset kommunestyrets kompetanse ved å legge oppgaver, ansvar og myndighet direkte til definerte funksjoner i kommunens organisasjon. Kommuneloven § 20 hva angår parlamentarisk styrte kommuner, og § 23 hva angår kommuner styrt etter formannskapsmodellen, er eksempler på dette. I de aktuelle paragrafer er ansvar lagt direkte til henholdsvis kommunerådet og administrasjonssjefen.

Kommunestyret må forsikre seg om at den som gis myndighet, også har etablert et robust system for styring og oppfølging av oppgaveløsningen.

Etablering av fullmaktsdokumenter bidrar til å tydeliggjøre styringslinjen i oppgaveløsningen. Tydelige fullmakter trekker opp rammer for samhandlingen mellom fag og politikk. Den som delegerer myndighet, vil i forhold til tredje person, fortsatt være ansvarlig for hvordan myndighet utøves. Kommunestyret må forsikre seg om at den som gis myndighet, også har etablert et robust system for styring og oppfølging av oppgaveløsningen. Kontrollutvalg og revisjon har en viktig rolle i denne sammenheng. De skal på vegne av kommunestyret, etterse at kommunestyrets intensjoner ved delegasjon av myndighet til administrasjonssjefen, blir ivaretatt.

Styring

Temaet styring og delegasjon er i liten grad tatt opp eksplisitt i lovtekst og i forarbeider til kommuneloven. I § 39 – vedrørende reglement og arkiv – slås det fast at «kommunestyret skal selv vedta reglement for delegasjon av avgjørelsesmyndighet innen 31. desember året etter at kommunestyret ble konstituert». Bestemmelsen ble tatt inn som en endring i loven i 2012. Bestemmelsen definerer først og fremst en aktivitet som må gjøres, og koples i begrenset grad opp mot andre bestemmelser i loven som kan ha betydning for hvordan styring og delegasjon av myndighet skjer i kommunene.

Bjørn Ølberg er spesialrådgiver i Bergen kommune. Utvikling og oppfølging av ulike elementer i kommunens styringssystem inngår i oppgaveporteføljen. Han har skrevet flere artikler om styringsutfordringer i kommunesektoren med utgangspunkt i samspill/mangel på samspill mellom fag og politikk.

God styring er avgjørende for kvaliteten i oppgaveløsningen. Med begrenset veiledning i loven og dens forarbeider på dette punkt, må de som på vegne av kommunestyret skal følge opp og etterse hvordan myndighet utøves på delegert fullmakt etablere egne løsninger for oppfølging. Utgangspunktet for en slik oppfølging vil bl.a. være revisors kompetanse.

Delegasjon innebærer at kommunestyret tar i bruk kommunens fagkompetanse når avgjørelser fattes, samtidig økes kommunens samlete kapasitet for god styring. Delegasjon er en forutsetning for effektiv oppgaveløsning, og er forankret i tillit. Dvs. tillit til at den som delegeres myndighet har den nødvendige kompetanse og evne til å løse oppgaven. Men også tillit til at vedkommende er villig til å ivareta oppdragsgivers målsettinger i oppgaveløsningen. God styring forutsetter at det etableres en styringsdialog med utgangspunkt i de fullmaktsdokumenter som etableres.

Den som delegerer vil alltid ha mulighet til å instruere. Dette kan skje ved å etablere retningsgivende premisser for oppgaveløsningen, og/eller ved direkte instruksjon. Delegasjon innebærer ikke at delegerende myndighet beskjærer sin kompetanse til selv å fatte vedtak på det oppgaveområdet som er delegert. Kommunestyret har det øverste tilsyn med den kommunale forvaltning, og kan forlange enhver sak lagt frem for seg til orientering eller avgjørelse (§ 76).

Myndighet beskriver i prinsippet hva en har kompetanse til å gjøre, mens ansvar er noe en må ta når resultater uteblir eller uventete hendelser oppstår. Å gi noen et ansvar uten myndighet, innebærer at det er vanskelig å holde vedkommende ansvarlig for resultatet. Effektiv oppgaveløsning tilsier at den som skal holdes ansvarlig, gis myndighet til å treffe beslutninger og utvikle nødvendige strategier og styringsgrep for å sikre at virksomheten når de oppsatte mål.

Delegasjon uten oppfølging vil representere et svakt styringsgrep. Den som delegerer vil ha begrenset kapasitet til å følge opp hvordan myndighet utøves i samtid. Styringsfunksjonen kan ivaretas ved å kreve fremlagt hvilken egenkontroll – rutiner og systemer – den som utøver myndighet på delegert fullmakt har etablert. Men også ved å kreve dokumentert hvordan denne egenkontrollen fortløpende videreutvikles som veiledning for handling i kommunens organisasjon.

Delegasjon

Kommuner og fylkeskommuner plikter minst en gang tidlig i kommunestyreperioden, å utrede og vedta fordeling av fullmakter og hvilke prinsipper delegasjonen skal være tuftet på. Å avgi myndighet til underordnete folkevalgt organ, representerer i utgangspunktet en overkommelig oppgave for kommunestyret. Med den gjennomgående representasjon en har i slike organer (formannskapsmodellen), dreier dette seg i stor grad om delegasjon til seg selv. Også delegasjon av fagmyndighet i medhold av lov og forskrift til administrasjonssjefen, er å anse som rimelig kurant i denne sammenheng. Utfordringen er grensesnittet mellom den myndighet loven tilskriver administrasjonssjefen, og kommunestyrets funksjon som kommunens øverste organ.

Administrasjonssjefen er øverste leder av den samlete kommunale administrasjon, og er i henhold til § 23 nr. 2 direkte ansvarlig for at:

  • administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser,
  • og at den er gjenstand for betryggende kontroll

En rimelig antakelse er at lovens tekst kan forstås slik at den gir administrasjonssjefen myndighet til å styre, følge opp og utvikle kommunens organisasjon.

Hvor langt bør et kommunestyre gå mht. til å begrense administrasjonssjefens myndighet på oppgaveområder som i loven må antas å være lagt til ham? Kommunestyret kan i prinsippet fatte alle avgjørelser selv. Det vil imidlertid bli vanskelig å holde administrasjonssjefen ansvarlig for noe som helst, dersom han ikke har myndighet til selv å utvikle og følge opp den kommunale organisasjon. Dagens lovgivning er tvetydig på dette punkt.

Hvilket ansvar kan en administrasjonssjef faktisk ta, dersom kommunestyret ikke delegerer ham myndighet til å treffe avgjørelser i personalsaker? Jf. bestemmelsene i kommuneloven § 24 nr. 1 hvor det fremgår at kommunestyret kan delegere til administrasjonssjefen «å treffe avgjørelser i personalsaker.» Kommunelovutvalget[iii] har sett de utfordringer dagens lovgivning gir på dette punkt, og foreslår å lovfeste at «kommunedirektøren har ansvaret for personalsaker som ansettelser og oppsigelser.» Forhåpentligvis blir de interne styringsutfordringene i kommunen tydeligere adressert i det videre arbeid med ny kommunelov. Styring representerer et område hvor kontrollutvalg og revisjon har gode forutsetninger for å styrke og videreutvikle sin kompetanse, i arbeidet med å etterse at kommunens arbeid skjer under betryggende kontroll.

Administrasjonssjefens myndighet

Den som setter dagsorden styrer. Kommunestyret som kommunens øverste organ, må ha et bevisst forhold til hvordan kommunestyret kan ivareta sin overordnete funksjon, når en betydelig del av kommunens oppgaveløsning skjer på delegert fullmakt.

Den som fatter avgjørelser på delegert fullmakt, forplikter kommunen.

Årlig fattes tusenvis av avgjørelser i en kommune. Det dreier seg om beslutninger om styring av kommunens organisasjon, men også om vedtak om tildeling og regulering av 3. persons rettigheter.  Myndighetsutøvelse overfor 3. person skjer i hovedsak med hjemmel i lov og forskrift, og er i utgangspunktet lagt til kommunestyret. Loven (§ 23 nr. 4) åpner imidlertid for at «kommunalt folkevalgt organ kan gi administrasjonssjefen myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker eller typer saker som ikke er av prinsipiell betydning». Den som fatter avgjørelser på delegert fullmakt, forplikter kommunen.

Som pekt på i en tidligere artikkel (Kommunerevisoren nr. 2/2016) kan fullmakter være negativt eller positivt avgrenset. En negativ avgrensning innebærer at den som delegerer, aktivt tar stilling til hvilken myndighet vedkommende selv vil beholde. Øvrig myndighetsutøvelse delegeres. Styrken ved et slikt delegasjonsprinsipp er at den som delegerer, aktivt må reflektere over egen rolle og eksplisitt ta stilling til egen beslutningskompetanse.

Positiv avgrensning av fullmakter innebærer at det foretas en detaljert opplisting av hvilken myndighet som er delegert. Alt som ikke er beskrevet, må anses for ikke å være delegert. Ansvarsvakuum kan oppstå. Hvem skal adressere nye utfordringer? Det nærliggende svar er delegerende myndighet. Problemet er imidlertid at det er denne myndigheten som står lengst fra de utfordringer som måtte oppstå i oppgaveløsningen.

En generell beskrivelse av hva som er delegert, fremfor en detaljert og positiv beskrivelse av samme forhold, åpner for at den som tildeles myndighet i større grad kan bruke egen kompetanse når avgjørelser fattes. Tilskrivelse av ansvar til den som er delegert slik generell myndighet - til å gripe fatt i alle utfordringer som måtte dukke opp og hvor ansvaret ikke eksplisitt er lagt til delegerende myndighet, vil kunne forebygge at det oppstår ansvarsvakuum i organisasjonen. Ulempene sett fra kommunestyrets side, er at en kan oppleve å miste det direkte styringsgrepet som et detaljert fullmaktsreglement potensielt kan gi.

Arbeidsdelingen mellom administrasjonen og kommunestyret er i kommuneloven bl.a. fastsatt slik; «Administrasjonssjefen skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet».[iv] Det å påse at noe skjer, innebærer en plikt til styring og oppfølging. Samtidig er det slik at administrasjonssjefen - som er den som skal delegeres myndighet, også utreder grunnlaget for tildeling av den aktuelle myndighet. Den ubalansen dette reelt sett kan gi - mellom delegerende myndighet på den ene side og den som gis myndighet på den annen side, kan rettes opp ved god rådgivning fra andre organer.

Ved delegasjon autoriserer kommunestyret andre til å styre og fatte beslutninger på egne vegne. God rådgivning i denne sammenheng bør være forankret i kompetanse på styring, herunder forståelse for samspillet mellom fag og politikk. Da er det ikke sikkert at revisors basiskompetanse – å organisere og gjennomføre etterkontroll – er det kommunestyret først og fremst trenger for å sikre sitt styringsgrep. Det som oppfattes som en effektiv måte å få oppgaver utført på, er nødvendigvis ikke sammenfallende med den løsning som er enklest å følge opp, sett fra et kontrollorgans side. Når opplegget for styring skal dimensjoneres i form av delegasjon, er kommunestyret fanget i et dilemma representert ved tillit på den ene side og kontroll på den annen side.

Fag vs. politikk

Hvordan bør fullmaktene kommunestyret delegerer til administrasjonssjefen utformes? Administrasjonssjefen er i kommuneloven på den ene side tildelt ansvaret for å være øverste leder av den samlete kommunale administrasjon. På den annen side legger loven opp til at kommunestyret som kummens øverste organ, skal presisere og tildele administrasjonssjefen kompetanse gjennom vedtak om delegasjon.

Bernt & Overå (2014)[v] presiserer at lovens innretning er slik at kommunestyret kan fastsette nærmere instruks for administrasjonssjefsstillingen. Å instruere betyr å styre. De går imidlertid ikke nærmere inn på de styringsmessige utfordringer det kan innebære at administrasjonssjefen er gitt generell myndighet i loven, samtidig som han i de fleste andre sammenhenger er underlagt kommunestyrets instruksjon. Det konkluderes med at «selve det administrative ledelsesansvar, slik dette er forankret i loven, kan imidlertid ikke fratas administrasjonssjefen». Ledelsesansvar innebærer kompetanse til å instruere ansatte i alle deler av kommunens organisasjon. Som pekt på tidligere i denne artikkel, legger loven til rette for at folkevalgte organ også kan gi administrasjonssjefen myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker eller saker som ikke er av prinsipiell betydning.

Dagens kommunelov tar i liten grad opp styring som tema. Dette innebærer ikke at styring er uinteressant, snarere tvert i mot. Når noe ikke er tilstrekkelig avklart, ligger det betydelige muligheter for utvikling. Ulike fagmiljøer kan melde seg på og etablere premissene for den styringsdiskurs som må forventes å komme, som følge at alle kommunestyrer skal fatte egne delegasjonsvedtak i løpet av 2016, og minst en gang i hver kommunestyreperiode fremover.

Her kan kontrollutvalg og revisjon ha en rolle å spille som rådgiver.

En begrunnelse for at bestemmelsene vedrørende delegasjon og styring har en så vidt generell utforming, er ifølge Bernt & Overå[vi] hensynet til det kommunale selvstyret. Hver kommune må selv kunne bestemme innenfor de rammer lov og forskrift setter, hvordan fullmakter skal fordeles. Når hvert kommunestyre selv skal ta stilling til hvordan fullmakter skal delegeres, kan dette medføre ulik praksis. Dette kan i seg selv være bra, men kan også gi noe større sårbarhet når det gjelder valg av de «rette» løsningene. Her kan kontrollutvalg og revisjon ha en rolle å spille som rådgiver. Administrasjonssjefens lovbestemte funksjon – han utreder grunnlaget for den myndighet han deretter skal tildeles, kan medføre at de forpliktelser og ansvar som følger med en fullmakt, ikke nødvendigvis tas opp eksplisitt i full bredde.

Den som delegerer har fortsatt ansvaret for oppgaveløsningen. Kommunestyret må følgelig for egen del skape trygghet for at dette ansvaret ivaretas på en tilfredsstillende måte, i all oppgaveløsning, som skjer på delegert fullmakt. Slik avklaring kan potensielt gi et nytt og bedre grunnlag for samhandling mellom fag og politikk, samtidig som den demokratiske styringen av forvaltningen styrkes.

Oppsummering

Ved delegasjon legger kommunestyret til rette for effektiv styring. Samtidig må kommunestyret ta stilling til hvordan myndighetsutøvelse på delegert fullmakt, skal følges opp. Kunnskap om ulike sider ved effektiv styring representerer en avgjørende kompetanse når vedtak om delegasjon fattes. I dette ligger også vurdering av hvilke krav til ansvar og plikter som skal pålegges den som gis myndighet. I hvilken grad kan og skal kontrollutvalg og revisjon være rådgivere for kommunestyret i denne sammenheng? En god rådgiver må ha evne til å sette seg inn i klientens situasjon, og gi vedkommende råd ut fra dette.

Dersom kommunestyret skal sikre at oppgaveløsningen på delegert fullmakt skjer i tråd med kommunestyrets ønsker, er det avgjørende at det etableres tydelige premisser for den. Dette er noe kommunestyret selv må ta stilling til. Slike premisser må formuleres med et riktig detaljeringsnivå. Svært detaljerte premisser for oppgaveløsningen i form av rutiner og retningslinjer innebærer at den som har fått myndighet og dermed kompetanse til å utøve skjønn, i mindre grad gis anledning til å bruke egen kompetanse/eget faglig skjønn. Vedkommende vil dermed også i begrenset grad kunne holdes ansvarlig for resultatet. Dette kan gi mindre effektivitet i oppgaveløsningen.

Kontrollutvalg og revisjon må ta stilling til hvilken rolle de ønsker å ta i forbindelse med kommunestyrets delegasjon av myndighet til administrasjonssjefen. Samtidig må kommunestyret ta stilling til om en ønsker råd fra kontrollutvalg og revisjon.


Fotnoter:

[i] Kommuneloven § 39

[ii] Kommuneloven § 6

[iii] NOU 2016: 4 Ny kommunelov

[iv] Kommuneloven § 23 nr. 2.

[v] Bernt, Jan Fridthjof og Overå, Oddvar (2014) Kommuneloven med kommentarer

[vi] Bernt, Jan Fridthjof og Overå, Oddvar (2014) Kommuneloven med kommentarer


Kommunerevisoren nr. 4/2016 - 71. årg.

Til toppen av siden

Topp