www.nkrf.no » Kommunerevisoren.no » 2016 » Nr. 4

Søk

NKRF
Munkedamsveien 3B
Postboks 1417 Vika
0115 Oslo

Tlf: +47 23 23 97 00

post@nkrf.no

Hopp over seksjon - Til hovedinnhold - Topp

Kildevern i kommunal revisjon

Frøydis Eidheim, seniorrådgiver, Oslo kommune, Kommunerevisjonen

Utsatt offentlighet vil i mange tilfeller ikke sikre nødvendig kildevern og lovendringen satte kildevern i kommunal revisjon på dagsorden. Men departementet la i forarbeidene til grunn at revisor skulle utøve nødvendig kildevern i tråd med en profesjonell utøvelse av revisjonsvirksomheten og beste praksis.

Den særskilte taushetsplikten for revisor som utfører revisjon av kommuner ble endret og utsatt offentlighet innført med virkning fra 1. januar 2015. Vi antar at kildevernet departementet omtaler er avgrenset til vern av den som gir revisoren informasjon, uten at reglene om varsling kommer til anvendelse. Kildevern kan være å skjerme kildens identitet og/eller kildens utsagn.

I det følgende skal vi blant annet se på hva kildevern er og hvilken samfunnsmessig betydning det har, herunder hvorfor det er viktig i kommunal revisjon og i andre, sammenliknbare bransjer. Vi skal se på noen lovhjemler som i konkrete situasjoner kan være aktuelle å benytte for å verne om kilder og deres utsagn. Til sist skal vi kort se på en vanskelig sak i Oslo kommune som endte med at bystyrepolitiker Bjørnar Moxnes ble anmeldt og siden frikjent for brudd på straffeloven § 121 om brudd på taushetsplikten.

Hvorfor er kildevern viktig?

Det rettslige utgangspunktet for kommunerevisjonen er kommuneloven kapittel 12. Kontrollut­valgene og revisor er utstyrt med vide fullmakter – vi kan uten hinder av taushetsplikten, kreve enhver opplysning, redegjørelse, eller ethvert dokument fra kommunen, og foreta de undersøkelser som vi finner nødvendig for å gjennomføre våre oppgaver. (Dette gjelder for annen tilsynsvirksomhet også og gjelder ikke bare for offentlig revisjon.) Kontrollutvalget og revisor har denne vide innsynsretten fordi de skal kunne bringe til torgs de fakta som trengs for å belyse saker og hendelsesforløp slik at våre tillitsvalgte, de folkevalgte, på folkets vegne kan ivareta kontroll og tilsynsplikt med forvaltningen og fatte beslutninger og eventuelle reaksjoner på bakgrunn av våre undersøkelser. Kildevern henger sammen med grunnverdier som retten til å få opplysning om hvordan forvaltningen agerer, til å få informasjon om kritikkverdige forhold og dermed muligheten til å gjøre noe med det. Det at det føres kontroll med forvaltningen, med dens pengebruk og myndighetsbruk, og at det kan reises kritikk mot den fra uavhengig hold, er til syvende og sist med på å skape tillit og oppslutning om demokratiet og vårt politiske styringssystem.

De vide fullmaktene til å kreve å få utlevert opplysninger fra forvaltningen har redusert verdi hvis ikke ansatte i forvaltningen har tillit til revisors behandling av informasjon som kan være svært sensitiv for dem.

De vide fullmaktene til å kreve å få utlevert opplysninger fra forvaltningen har redusert verdi hvis ikke ansatte i forvaltningen har tillit til revisors behandling av informasjon som kan være svært sensitiv for dem. Uten slik tillit er det stor sannsynlighet for at ansatte ikke gir oss informasjon som vi trenger for å løse oppgavene og gjennomføre undersøkelsene som kontrollutvalget bestiller. Det kan være informasjon som for eksempel innebærer kritikk av praksisen i virksomheten, av kollegaer og ledere. Dersom det blir kjent hvem som har gitt oss informasjonen og detaljene i den, kan det foreligge risiko for ubehageligheter for den ansatte i form av negative reaksjoner fra kollegaer og/eller overordnede, men også konsekvenser i form av endrede arbeidsforhold, tildeling av mindre interessante oppgaver, dårligere lønnsutvikling eller mer alvorlige konsekvenser.

Kildevern i andre bransjer

Hovedregelen i pressen er at kilder skal identifiseres, med mindre det kommer i konflikt med kildevernet eller hensynet til tredjeperson. I en del tilfeller er det likevel slik at kilder som ønsker å være anonyme, kan ha viktige opplysninger og historier som bør løftes frem i det offentlige rom. Slike kilder må ha en sikkerhet for at deres identitet ikke blir avslørt og at de dermed risikerer å bli utsatt for ulike sanksjoner. Kildevernet er altså et vern som er til for kilden. Samtidig har kildevernet en samfunnsmessig begrunnelse, som henger nøye sammen med den såkalte anonymitetsretten; kildevernet skal bidra til at allmennheten får kjennskap til viktig informasjon som de ellers ikke ville fått tilgang til, fordi de som sitter på informasjonen ikke tør å stå frem med den.[1]

Frøydis Eidheim er utdannet sosialantropolog fra Universitetet i Oslo. Hun har tatt videreutdanning blant annet ved BI. Eidheim har jobbet til sammen 10 år som forvaltningsrevisor. Tidligere var hun ansatt som forsker ved Norsk institutt for by- og regionforskning, og som programansvarlig i Forskningsrådet.

Det juridiske kildevernet er forankret i straffeprosessloven § 125 (for straffesaker) og tvisteloven § 22-11 (for sivile saker). Kildevernreglene gir ikke grunnlag for å nekte å møte som vitne i retten. Vitneplikten gjelder for alle. Det er kun det å avgi opplysninger som kan røpe kilde eller opphavet til visse opplysninger som redaktører og journalister kan reservere seg mot. I tillegg til det juridiske kildevernet har pressen en egen etisk standard for kildevernet i Vær Varsom Plakatens punkt 3.4 og 3.5.

Den såkalte Rolfsensaken er interessant når det gjelder kildevernproblematikk. Saken gikk i korthet ut på at PST en junikveld i 2015 troppet opp hjemme hos filmskaper Ulrik Imtiaz Rolfsen og tok beslag i minnepinner og harddisker som inneholdt opptak fra en dokumentarfilm om det islamistiske miljøet i Norge. Rolfsen klaget beslaget av det upubliserte materialet inn for retten, men tapte både i tingretten og lagmannsretten.[2]

Rolfsen klaget deretter saken inn for Høyesterett. Dette endte med full seier for Rolfsen – Høyesterett opphevet PSTs beslag. Anine Kierulf, forsker ved Senter for menneskerettigheter, Universitetet i Oslo, skriver i artikkelen Rolfsen-saken: Høyesterett som kildevernets rettsavklarer?[3] at Høyesterett i kjennelsen tydeliggjør at og hvorfor kildevernet er tilnærmet absolutt, at upublisert materiale generelt er vernet – altså det en kilde har bidratt med, og ikke bare kildens identitet, og at terskelen for å gjøre unntak fra kildevernet vil øke med den samfunnsmessige betydningen av journalistens arbeid. Kierulf skriver at: (…) kildevernet har sin begrunnelse i den delen av ytringsfriheten som tidvis kalles informasjonsfrihet – vår kollektive rett til å få høre det andre har å si. For vår felles mulighet til å holde oss informert om de kritikkverdige eller samfunnsutfordrende forhold ingen kilder ville snakket med noen om, kildevernet tenkt bort. Og som vi, folket, dermed aldri ville fått kjennskap til, mulighet til å mene noe om, gjøre noe med – eller holde våre makthavere ansvarlige for ikke å rydde opp i. I praksis kan kildevernet beskrives som et vern om de arbeidsmetoder pressen – og andre som arbeider dokumentarisk – kan bruke for å muliggjøre sine samfunnsopplysende mål. Et vern vi alle har interesse av at er så sterkt som mulig.

Andre profesjoner så som apotekere, leger, jordmødre, prester og sykepleiere har et sterkt taushetsvern og må som hovedregel ikke forklare seg i retten om noe de har fått kjennskap til gjennom yrket.[4]

Kildevernet kan dermed bli et spørsmål om hvordan taushetsplikt og taushetsløfte eventuelt kolliderer med opplysnings-/varslingsplikt, særlig med vitneplikt.

Innen forskning er det utarbeidet forskningsetiske retningslinjer for kildevern. I de forskningsetiske retningslinjene for samfunnsvitenskap, humaniora, juss og teologi § 14 heter det at: (…) de som gjøres til gjenstand for forskning, har krav på at all informasjon de gir om personlige forhold, blir behandlet konfidensielt. Forskeren må hindre bruk og formidling av informasjon som kan skade enkeltpersonene det forskes på. Men dersom det skulle bli tatt ut tiltale i en sak og forskeren blir innkalt som vitne i retten, har forskeren plikt til å forklare seg på linje med et hvert annet vitne. Kildevernet kan dermed bli et spørsmål om hvordan taushetsplikt og taushetsløfte eventuelt kolliderer med opplysnings-/varslingsplikt, særlig med vitneplikt.[5]

Rettslige rammer for kildevern i kommunal revisjon

Det er ikke noe absolutt kildevern i offentlig revisjon. Revisjon i kommunal sektor skal skje i henhold til god kommunal revisjonsskikk, jf. kommuneloven § 78 nr. 1. Nærmere krav til revisjonen og til revisjonsenhetene følger av lov, forskrift og en rekke standarder. For den som utfører revisjon i en kommune og samtidig er ansatt i en kommune, § 27 samarbeid eller i et interkommunalt selskap, gjelder derfor blant annet prinsippene om offentlighet og innsyn som følger av offentleglova og arkivloven. Offentleglova inneholder unntak fra prinsippet om offentlighet som kan komme til anvendelse i revisors saksbehandling (for en fullstendig redegjørelse, samt forslag til hvordan kildevern kan ivaretas i kommunal revisjon se Notat om nødvendig kildevern i kommunal revisjon i tråd med profesjonell revisjonsvirksomhet og beste praksis, vedtatt av NKRFs styre 14.12.2015):

  • Utsatt innsyn - offentleglova § 5 annet ledd, annet og tredje punktum, gir adgang til utsatt innsyn av dokumenter, for eksempel møtereferater, intervjuutskrifter, herunder navn på dem vi intervjuer, fram til kontrollutvalgets behandling.
     
  • Taushetsbelagte opplysninger - offentleglova § 13 kan for eksempel gjelde opplysninger om identiteten til den som har meldt fra til forvaltningen om andres forhold, som etter omstendighetene kan være belagt med taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1.
     
  • Interne dokumenter - offentleglova § 14 første ledd slår fast hovedprinsippet om at et organ kan gjøre unntak fra retten til innsyn for dokument som organet har utarbeidet for egen intern saksforberedelse. Ordlyden i offentleglova §§ 3, 4 og 16 tilsier at dokumenter som blir sendt fra eller til revisor, ikke kan unntas offentlighet som interne dokumenter. Men som det framgår av veilederen til offentleglova, gjelder § 16 første ledd første punktum bokstav c bare dokumenter til revisor som er utarbeidet med sikte på oversendelse.
     
  • Unntak for kontrolltiltak - offentleglova § 24 første ledd kan kanskje benyttes hvis vi har mottatt utsagn i intervju som danner grunnlag for en kontroll på et senere tidspunkt, særlig hvis denne eller relevante deler av den skal være uanmeldt, og offentliggjøring vil motvirke kontrolltiltaket.
     
  • Unntak for dokument om lovbrudd - offentleglova § 24 andre ledd er antagelig lite aktuelt som hjemmel for å sikre nødvendig kildevern med mindre det nettopp er et dokument om lovbrudd utarbeidet av en privatperson. Tips fra privatpersoner i varslingssaker synes å kunne unntas etter denne bestemmelsen.

Hvordan kan kildevern ivaretas i kommunal revisjon?

  • Plikt til å unnta dokumenter og opplysninger fra innsyn - dokumenter som inneholder opplysninger som er taushetsbelagte, skal vi unnta fra innsyn hvis informert samtykke til offentliggjøring ikke gis. Intervjureferat som røper en kilde, kan etter omstendighetene være omfattet av slik taushetsplikt. Hjemmelen for unntak i slike tilfeller er offentleglova § 13, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 om taushetsplikt.
     
  • Anledning til å unnta dokumenter og opplysninger fra innsyn - mer praktisk er det at dokumenter som gir informasjon om kilden og/eller kildens utsagn kan unntas offentlighet:
     
    • Et intervjureferat og verifiseringen av dette kan anses som et internt dokument som kan unntas offentlighet med hjemmel i offentleglova § 14.
    • Vi vil etter omstendighetene også kunne unnta referat eller opplysninger om navn etter noen av de andre bestemmelsene i offentleglova, avhengig av dokumentets innhold. Dette må vurderes konkret.
    • Vi antar at spørreundersøkelser til ansatte som ikke uttaler seg på vegne av organet, kan behandles på samme måte som intervjuutskrifter.
  • Merinnsyn – ved en eventuell innsynsbegjæring i dokumenter som ikke er taushetsbelagte, skal det foretas en konkret vurdering av om det er grunnlag for merinnsyn etter offentleglova § 11. Samtidig må en se til at ikke merinnsyn i en intervjuutskrift fjerner kildevernet for andre (nøsterisiko).
     
  • Journalføring - ved oversendelse av dokumenter med taushetsbelagt kildeinformasjon, innebærer taushetsplikten at navn på mottaker (kilden) skjermes i offentlig journal.
     
    • Dokument som anses som interne er det ikke plikt til å journalføre i postjournal. Dersom slike dokumenter journalføres, bør en vurdere om kildevernet tilsier skjerming av mottaker/kilde.
    • Navn på mottaker kan også skjermes, dersom det i noen av de andre unntaksbestemmelsene er hjemmel for det. Dette følger av arkivforskriften § 2-7 andre ledd.
    • Ovennevnte forslag vil også kunne gjelde sekretariatene for kontrollutvalgene, i den grad de behandler denne type opplysninger eller dokumenter.

Revisors ønske om kildevern i møte med politikk og domstol

Til slutt kan det være grunn til å minne om at vi uansett kan risikere at informasjon om kilder og noens personlige forhold spres til offentligheten med de uheldige konsekvenser som det kan medføre. Lindebergsakene og den etterfølgende Moxnessaken i Oslo er ett eksempel på det.

Etter en bestilling fra bystyret og kontrollutvalget gjennomførte Kommunerevisjonen en forvaltningsrevisjon av Oslo kommunes håndtering av pasienter og ansatte ved Lindeberg omsorgssenter i kjølvannet av at en ansatt var mistenkt og anmeldt for seksuelle overgrep mot pasienter og en sak der en annen ansatt var mistenkt for alvorlig, uforsvarlig medikamenthåndtering ved omsorgssenteret. I begge sakene ble ansatte politianmeldt, flere ansatte ble suspendert og/eller fikk tjenstlige reaksjoner. I tillegg var det en varslingssak om gjengjeldelse etter varsling. I arbeidet med undersøkelsen fikk Kommunerevisjonen tilgang til de opplysningene vi fant nødvendige for vårt arbeid fra en rekke ansatte og instanser i Oslo kommune. I dette tilfellet innbefattet det f.eks. opplysninger om pasienter fra helsepersonell, notater i pasientjournaler, dokumentasjon fra personalsaker, møtereferater, ansattes e-poster, politidokumenter mv.

Rapporten fra undersøkelsen var unntatt offentlighet og etter behandling i kontrollutvalget ble den sendt videre til behandling i bystyrets organer og politikerne i de aktuelle organene fikk rapporten i sin helhet. I forbindelse med bystyrets behandling av rapporten la Moxnes Kommunerevisjonens rapport så og si i sin helhet ut på nettet, med unntak av noen få enkeltsladder. Bystyret vedtok 5. mars 2014 å anmelde Moxnes for brudd på straffeloven § 121 om taushetsplikt. Etter politietterforskning reiste påtalemyndigheten tiltale mot Moxnes.

Oslo tingrett frikjente Moxnes. Når det gjaldt pasientopplysningene i rapporten, fastslo dommen at alle parter var enige om at de var taushetsbelagte. Vesentlige premisser ved frikjennelsen var blant annet at opplysningene i Kommunerevisjonens rapport ble ansett som kjent fra før. Videre at dersom en personkrets vet at en pasient har fremmet påstander om voldtekt, er det ikke så tungtveiende om disse også får vite flere helseopplysninger om vedkommende. Det ble videre lagt til grunn at demente på et sykehjem ikke har samme ønsker om å beholde ting for seg selv og at opplysninger uansett snappes opp av medpasienter og pårørende på et sykehjem. Når det gjaldt opplysningene om personalsakene i rapporten kom retten blant annet til at overordnedes oppfølging av helsepersonell ikke er taushetsbelagt. Retten påpekte at stillingsnivået kan ha betydning, men for helsepersonell med autorisasjon er allmennhetens tillit særlig viktig og derfor gjelder mindre vern.

Saken ble av flere grunner ikke anket.

Daværende ordfører Fabian Stang uttalte blant annet følgende til Osloportalen 24. september 2015:

Det er uhøflig og ufint og urettferdig ovenfor brukere og ansatte å offentliggjøre slike opplysninger som Moxnes her har gjort. Og jeg mener det ødelegger vår mulighet for å få det innsyn som er av avgjørende betydning for at vi skal kunne rette opp kritikkverdige forhold. Det er mulig vi i framtiden må begrense representantenes innsyn i slike dokumenter. (…) Hvis vi i denne sal mener at noe bør offentliggjøres som det er uenighet om, kan vi ta det opp i denne sal, eller i andre av våre fora før vi selv tar avgjørelsen og legger det ut. Det at man blir frikjent fordi også andre har offentliggjort taushetsbelagte opplysninger, forandrer ikke mitt syn.

For Kommunerevisjonen har dette med kildevern vært et tankekors i etterkant av Lindeberg­sakene.

For Kommunerevisjonen har dette med kildevern vært et tankekors i etterkant av Lindeberg­sakene. Vi brukte våre vide fullmakter og vår opparbeidede tillit til å innhente opplysninger om pasienters helseforhold og detaljer i personalsaker for å opplyse og informere politisk nivå om forvaltningens håndtering av et krevende sakskompleks, slik at kontrollutvalget og bystyret kunne ivareta sine kontrolloppgaver og sin tilsynsplikt. Tilliten til Kommunerevisjonen gjorde at vi mottok mange opplysninger vi nok ellers ikke hadde fått. Møtes vi med samme tillit og får vi like stor tilgang til viktige opplysninger neste gang? Vil vi fortsatt få opplyst slike saker og hendelser på en slik måte at politikerne på folkets vegne, får ivaretatt sitt tilsyn og kontroll med forvaltningen?


Fotnoter:

[1] Jf. Norsk Redaktørforening 08.06.2011, Kildevern.

[2] Jf. pressemelding fra NTB 03.11.2015.

[3] Artikkel i Kritisk juss, årgang 42 nr. 1, s. 55–61, 2016 Universitetsforlaget.

[4] Jf. artikkel fra De nasjonale forskningsetiske komiteene i Forskning.no 23.08.2009, Trenger forskere bedre kildevern?

[5] Jf. Ragnhild Bjørnebekk, Politihøgskolen, Forskers kildevern, foredrag på seminar 03.05.2010 NESH/NSD, HiOA.


Kommunerevisoren nr. 4/2016 - 71. årg.

Til toppen av siden

Topp