www.nkrf.no » Kommunerevisoren.no » 2017 » Nr. 4

Søk

Forsidebilde:
Bjørn Bråthen

NKRF
Munkedamsveien 3B
Postboks 1417 Vika
0115 Oslo

Tlf: +47 23 23 97 00

post@nkrf.no

Hopp over seksjon - Til hovedinnhold - Topp

Hvor lav er terskelen for straffbar korrupsjon? – del 1

Anders Svarholt, seksjonsleder forvaltningsrevisjon, Østfold kommunerevisjon IKS

Økonomisk kriminalitet er svært samfunnsskadelig. Norge har mål om å være et foregangsland i kampen mot økonomisk kriminalitet, og har i dag et av verdens strengeste regelverk når det gjelder korrupsjonsbekjempelse.

Hva som regnes som korrupsjon avgjøres på grunnlag av et utilbørlighetskriterie – en rettslig standard. Bruken av slike standarder kan imidlertid by på problemer i det praktiske liv – hva er det egentlig som rammes?

Straffebudene mot korrupsjon har blitt anvendt i en rekke saker de siste 13 årene, men flertallet av disse sakene har rettet seg mot korrupsjon i større skala. Det har med andre ord ikke vært tvil om at fordelen som har blitt utvekslet har vært utilbørlig. Som kommunal revisor er det imidlertid sjelden at vi ramler over de helt store sakene. Det forekommer nok oftere at vi oppdager eller mistenker saker i mindre skala, eller at vi avdekker forhold som vi egentlig ikke tenker på som mulig korrupsjon i det hele tatt, men hvor vi føler at noe «skurrer».

Formålet med denne artikkelen er å belyse når man er i ferd med å bevege seg fra en lovlig aktivitet og over i randsonen av straffebestemmelsen om korrupsjon. Dette vil gjøre oss bedre i stand til å vurdere om noe faktisk kan være straffbart, men vil også kunne være nyttig når man eksempelvis skal revidere internkontroll generelt eller vurdere innholdet i en kommunes etiske retningslinjer.

Straffeloven § 387

Den alminnelige straffebestemmelsen mot korrupsjon følger av straffeloven § 387, og lyder som følger:

«Med bot eller fengsel inntil 3 år straffes den som

a) for seg eller andre krever, mottar eller aksepterer et tilbud om en utilbørlig fordel i anledningen av utøvelsen av stilling, verv eller utføring av oppdrag, eller

b) gir eller tilbyr noen en utilbørlig fordel i anledning av utøvelsen av stilling, verv eller utføring av oppdrag.

Med stilling, verv eller oppdrag i første ledd menes også stilling, verv eller oppdrag i utlandet.»

Bestemmelsen representerer den strafferettslige definisjonen på korrupsjon[1], og er et av tre straffebud som samlet pålegger straffeansvar for ulike former for korrupsjonskriminalitet. De øvrige bestemmelsene er § 388 om grov korrupsjon og § 389 om påvirkningshandel.

Anders Svarholt er utdannet i økonomi fra BI og jurist fra UiO. Han ble ansatt som forvaltningsrevisor i Østfold kommunerevisjon i 2009, og tok over som seksjonsleder i februar 2011. I august 2017 tiltrer han som politiadvokat i Øst Politidistrikt. Svarholt har også vært medlem av NKRFs forvaltningsrevisjonskomite, og sittet i NKRFs prosjektgruppe for kommunereformen. I 2013 var han innleid som foredragsholder på KS nettverket «Rådmannens internkontroll – hvordan holde orden i eget hus». Artikkelen er en komprimert versjon av Svarholts masteroppgave «Straffeloven § 387 - Hvor grå er gråsonen egentlig?».

Bestemmelsen rammer flere alternative handlemåter, men skiller mellom to hovedformer – juridisk kalt for passiv og aktiv korrupsjon. Med passiv menes mottakersiden/den som lar seg bestikke, mens aktiv sikter til tilbydersiden/den som bestikker. Begrepsbruken er kun brukt for å skille mellom partenes posisjoner. Det kan godt være den passive bestikkeren som faktisk er den aktive parten i et korrupsjonsforhold. Bestemmelsen bruker ikke begrepet bestikkelser, men i forarbeidene brukes korrupsjon og bestikkelser som synonyme begreper.

Selv om bestemmelsen omfatter begge parter i et korrupsjonsforhold, er det ikke gitt at både mottakers og tilbyders forhold rammes. For eksempel kan situasjonen være slik at den aktive har tilbudt den passive en bestikkelse, som den passive ikke har akseptert. I dette tilfellet vil den aktive bestikker kunne straffes for korrupsjon, men ikke den passive.

Bestemmelsen inneholder en rekke kumulative vilkår som må være oppfylt for at bestemmelsen skal få anvendelse; krav om tilknytning, måten fordelen overføres på, fordelsbegrepet og utilbørlighetskriteriet. I tillegg må den som bestikker/lar seg bestikke ha utvist forsett. Det er ikke plass til å gå inn på alle vilkårene i denne artikkelen, og i det følgende vil jeg derfor rette fokus mot det vilkåret som har skapt mest hodebry i juridiske miljøer – vilkåret om «utilbørlig fordel».

Hva menes med fordel?

Etter en alminnelig forståelse innebærer begrepet fordel et fortrinn, eller noe som er til gagn for noe eller noen. I dette perspektivet kan en fordel være tilnærmet hva som helst, så lenge mottakeren oppfatter den som nyttig på et eller annet vis. En slik forståelse er også lagt til grunn i forarbeidene, hvor det fremgår at «Alt den passive bestikker ser seg tjent med eller kan dra nytte av, er å anse som en fordel i lovens forstand.»[2] Det er med andre ord lagt til grunn en vid forståelse av fordelsbegrepet. Samtidig ligger det også en naturlig begrensning i ordlyden, ved at goder som mottakeren faktisk har krav på ikke utgjør en fordel.[3]

Et eksempel på sistnevnte kan illustreres ved hjelp av «Rådmann-saken».[4] Her ble blant annet kjøp av leilighet til under takst ikke regnet som en fordel. Begrunnelsen var at det ikke ble sannsynliggjort at leiligheten var solgt til underpris. Det fantes ikke andre interessenter som var villige til å betale det rådmannen betalte. Ergo var det snakk om en vanlig boligtransaksjon. At salget ikke ble gjennomført via megler med vanlig budrunde endret ikke dette faktum.

Det vanlige er at en fordel har en selvstendig økonomisk verdi, eksempelvis bestikkelse i form av penger, tjenester eller gjenstander. Det har også vært tilfelle i de fleste pådømte korrupsjonssaker. Som sitatet ovenfor viser, er det imidlertid ikke noe krav om at fordelen må kunne verdifastsettes. Forarbeidene nevner eksempler i form av ordenstildelinger, opptak i losjer, barns opptak ved privatskoler, seksuelle tjenester, innsideopplysninger mv. I Straffelovrådets utredning nevnes også god omtale i media.

Et annet eksempel kan være der en konsertarrangør søker kommunen om skjenkebevilling for et arrangement. Arrangøren tilfredsstiller imidlertid ikke kravene som oppstilles for bevillingshavere, men han vet at datteren til kommunens saksbehandler er lidenskapelig fan av artisten. Han tilbyr derfor saksbehandleren at datteren skal få tilbringe en hel dag med sitt aller største idol dersom søknaden innvilges. At dette er en fordel for datteren er åpenbart (antakelig også for faren som oppnår betydelig anseelse i datterens øyne), men fordelen har ingen selvstendig økonomisk verdi.

Fordelsbegrepet må tolkes i lys av hvordan korrupsjon foregår og de interesser som bestemmelsene skal verne. Partene i et korrupsjonsforhold har en gjensidig interesse i å skjule hva som egentlig foregår i kulissene. Dette resulterer ofte i stor kreativitet, både når det gjelder type fordeler som utveksles og hvordan dette utføres. Dette gjør også korrupsjonsforhold vanskelige å avdekke.[5] For at straffebestemmelsen skal være effektiv må det altså legges til grunn en vid forståelse av begrepet – den må være anvendelig på alle tenkelige løsninger.   

Utilbørlighet – den vanskelige målestokken

Utfordringen med en vid forståelse av fordelsbegrepet er at terskelen blir svært lav for at vilkårene i straffebudet anses oppfylt. Eksempelvis vil enhver form for kundepleie eller gitte påskjønnelser rammes av bestemmelsen. Dette skaper en uholdbar situasjon, og er heller ikke ønsket av lovgiver. Fordelen må derfor underkastes en utilbørlighetsvurdering for å avgjøre om utvekslingen er straffbar. 

Kriteriet angir den nedre grensen for korrupsjon og dermed også hvilke fordeler som to parter lovlig kan utveksle.

Kriteriet angir den nedre grensen for korrupsjon og dermed også hvilke fordeler som to parter lovlig kan utveksle. Utilbørlighetskriteriet handler i realiteten om to spørsmål.[6] For det første er det et spørsmål om hvor høyt – eller lavt – terskelen for mulig utilbørlighet ligger; i realiteten et spørsmål om det er handlinger som ikke under noen omstendighet rammes av bestemmelsen. For det andre er det et spørsmål om hva som gjør en fordel utilbørlig, dersom den overstiger denne terskelen.

Det første spørsmålet er forholdsvis enkelt å besvare. Det følger allerede av ordlyden at det ligger en viss grad av fordømmelse i begrepet utilbørlig.[7] Dette stemmer godt overens med uttalelsene i forarbeidene. Det må foreligge et klart klanderverdig forhold for at noen skal kunne straffes for korrupsjon.[8]

Dette innebærer at kriteriet på den ene siden beskriver selve kjernen i gjerningsbeskrivelsen, og samtidig er en lovfesting av den alminnelige rettsstridsreservasjonen. Fordeler som det vil stride mot den alminnelige rettsbevissthet å kriminalisere omfattes ikke av straffebudet. Dette kan være blomsterbuketter, en flaske vin, gavekort av beskjeden verdi, reklamemateriell osv., men også noe mer verdifulle fordeler når de utveksles innenfor rammer som må anses som akseptable.

Den forståelsen av utilbørlighetskriteriet som forarbeidene legger opp til, hever dermed terskelen markant i forhold til utgangspunktet. Samtidig gir dette bare i begrenset grad svar på hva som er faktisk er utilbørlig. I henhold til NOU 2002: 22 må dette spørsmålet avgjøres på grunnlag av en:

«… totalvurdering av situasjonen, hvor en rekke momenter vil spille inn. Momenter i den sammenheng vil være formålet med ytelsen, ytelsens art og verdi, hvilken grad av åpenhet som foreligger, hvilket regelsett som eksisterer i bedriften eller bransjen, om forholdet gjelder offentlige tjenestemenn eller privat næringsliv, og også ellers hvilken posisjon henholdsvis giver og mottaker til ytelsen har, m.m.»[9

De opplistede momentene er ikke uttømmende, jf. med mer. Det må avgjøres konkret hvilke momenter som må trekkes inn, og det er ikke gitt at alle momentene får betydning. Det kan også foreligge andre momenter som det etter sammenhengen er mer naturlig å legge vekt på. Dette kan gi inntrykk av at utilbørlighetsvurderingen er overlatt til dommerens frie skjønn, men etter forarbeidene er det ikke:

«… den enkelte dommers personlige oppfatning som skal være avgjørende for hvilke handlinger som er å anse som utilbørlige og dermed straffbare. Vurderingen skal bero på oppfatninger i samfunnet i lys av de reelle hensyn og grunnleggende verdier som ligger bak bestemmelsen. Utilbørlighetsstandarden vil derfor ikke ligge fast, men utvikles på bakgrunn av det rådende moralsynet i samfunnet til enhver tid.»[10]

Sitatet viser også den rollen rettspraksis og rettsoppfatninger er tillagt i tolkningen av utilbørlighetsbegrepet, og rettspraksis viser at det har forekommet en utvikling fra bestemmelsen ble satt i kraft i 2003.

Sitatet viser også den rollen rettspraksis og rettsoppfatninger er tillagt i tolkningen av utilbørlighetsbegrepet, og rettspraksis viser at det har forekommet en utvikling fra bestemmelsen ble satt i kraft i 2003. Terskelen er lavere nå enn hva den var for 15 år siden. I punktene nedenfor (del 2 av artikkelen kommer i neste nummer) vil jeg redegjøre for hovedinnholdet i de momentene som forarbeidene trekker frem som aktuelle, og vise hvordan disse kan brukes for å bedømme skillet mellom lovlige fordeler og straffbar korrupsjon.


Noter:

[1] Korrupsjon defineres ulikt. Transparency Internationals definisjon omtaler korrupsjon som misbruk av makt i betrodde stillinger for personlig gevinst. Det vil antakelig være mange forhold som vil kunne omfattes av denne, men som kanskje ikke rammes av den strafferettslige korrupsjonen – selv om det er lagt til grunn et vidtgående begrep.

[2] Ot.prp.nr. 78 (2002-2003) «Om lov om endringer i straffeloven mv.», s. 54.

[3] I NOU 2002:22 «En alminnelig straffebestemmelse mot korrupsjon» fremheves dette under omtalen av utilbørlighetsvilkåret, ved at det «For det første på avgrenses mot ytelser gjerningsmannen har krav på. Dernest må det avgrenses mot påskjønnelser som gjerningsmannen har rett til å ta imot.» (s. 38).

[4] TRANA-2012-65267.

[5] Se blant annet Rt-2001-227, hvor førstvoterende uttaler: «Karakteristisk for korrupsjon er at den foregår svært fordekt, med utvisning av stor oppfinnsomhet når det gjelder å skjule hva som foregår. Oppdagelsesrisikoen vil generelt være liten.»

[6] Schea, Trond Eirik og Lars Stoltenberg, «Straffebudene mot korrupsjon – utilbørlighetsvilkåret» (2007), s. 82.

[7] I NOU 2002: 22 sies det til og med at «Det er en ganske sterk fordømmelse som ligger i uttrykket ’utilbørlig’» (s.40).

[8] Ot.prp.nr. 78 (2002-2003), s. 6.

[9] NOU 2002: 22, s. 39.

[10] Ot.prp.nr. 78 (2002-2003), s. 34.


Kommunerevisoren nr. 4/2017 - 72. årg.

Til toppen av siden

Topp