www.nkrf.no » Kommunerevisoren.no » 2012 » Nr. 5

Søk

Forsidebilde
(© Stortingsarkivet /
foto: Teigens fotoatelier):

Stortingssalen

PDF-versjon av bladet

Last ned Kommunerevisoren nr. 5/2012 i pdf-format »

NKRF
Munkedamsveien 3B
Postboks 1417 Vika
0115 Oslo

Tlf: +47 23 23 97 00

post@nkrf.no

Hopp over seksjon - Til hovedinnhold - Topp

Staten, tilsynet og den kommunale egenkontrollen – del 1 av 2

Petter Lodden, fagkoordinator, Fylkesmannen i Vestfold

Som folkevalgt forvaltningsnivå har kommunene selvstendig ansvar for sin virksomhet. Overordnet styring og kontroll med kommunens samlede virksomhet ligger hos kommunestyret.

Statens styring av kommunesektoren må som utgangspunkt skje gjennom eller bygge på lov, budsjett eller avtaler. Innenfor de grenser for kommunens handlefrihet som følger av dette, er det som utgangspunkt opp til kommunestyret å bestemme ressursbruken.

Kommunene er altså selvstendige rettssubjekter, med myndighet og ansvar for sin egen virksomhet. Samtidig bygger den norske forvaltningsmodellen på et betydelig innslag av statlig styring for å ivareta nasjonale mål og hensyn. Statlig tilsyn er ledd i statens styring av kommunene; en del av de juridiske styringsvirkemidlene. (I tillegg kommer økonomiske og pedagogiske styringsmidler.) Ett viktig argument for statlig styring generelt, og tilsyn spesielt, handler om individuell rettssikkerhet. Hensynet til det kommunale selvstyret tilsier på den annen side en viss varsomhet i bruken av tilsyn. I forarbeidene til kapittel 10 A i kommuneloven, som trådte i kraft 1. mars 2007, er det lagt til grunn at tilsyn bare skal nyttes på de områdene der hensyn til rettssikkerhet og samfunnssikkerhet ikke blir godt nok ivaretatt gjennom andre former for styring, påvirkning og kontroll av, og i, kommunene.

Kommunesektoren har i flere år pekt på at veksten i statlig tilsyn, og manglende samordning, skaper problemer for dem. På denne bakgrunn har kommuneloven fått et nytt kapittel 10 A, som gir regler om statens tilsyn med kommunene, i form av generelle rammer, prosedyrer og virkemidler. Disse skal medvirke til at tilsynet blir mer oversiktlig, ensartet og formålstjenlig for kommunene og mer effektivt for staten.

Petter Lodden (f. 1950) er fagkoordinator hos Fylkesmannen i Vestfold, bl.a. med ansvar for fylkesmannens samordningsfunksjon når det gjelder kommunerettet styring. Fagbakgrunn er statsvitenskap og offentlig rett. Lodden har i mange år arbeidet med og skrevet om forholdet mellom stat og kommune. På slutten av 80- og begynnelsen av 90-tallet ledet han det norske frikommuneforsøket. Han avsluttet i 2010 et prosjekt om utvikling av det statlige tilsynet med kommunene i Vestfold, sammen med førstelektor Hane Einar Hem, Høgskolen i Vestfold, (se rapporten .....Slik kommunene ser det......, mars 2010) og har de senere årene arbeidet mye med problemstillinger rundt tilsyn, også i formidlingssammenheng, se for eksempel bidrag i boka Risiko og tilsyn, Universitetsforlaget 2012.

Det er særlovene som gir regler om hvilke oppgaver i kommunen det kan føres tilsyn med, om sosial- og helsestell, utdanning, arbeidsmiljø, næringsmidler og annet. Noen av disse gjelder virksomhet det først og fremst er kommuner som driver (kommuneplikter), andre retter seg mot virksomhet av en viss art uten hensyn til hvem den drives av (aktørplikter). Ved tilsyn med typiske aktørplikter, for eksempel arbeidstilsynet og mattilsynet, står neppe hensynet til kommunalt selvstyre like sterkt som ved tilsyn med for eksempel pleie og omsorg eller andre velferdstjenester.

Kommuneloven definerer statlig tilsyn som kontroll av om aktiviteten og avgjørelsene til kommunene er i samsvar med lovpålagde plikter – dvs. en lovlighetskontroll. Dette avgrenser tilsynets kompetanse; avgrensinger som også domstolene er underlagt, ved at de ikke kan overprøve forvaltningsskjønnet til kommunene. Reglene i kapittel 10 A omfatter tilsynet med kommunepliktene, bortsett fra den retten og plikten til samordning i regi av Fylkesmannen, som er slått fast i § 60 e). Den omfatter også aktørpliktene.

Fylkesmannen i Vestfold sine perspektiver på tilsyn

Vårt utgangspunkt for ønsket om å utvikle tilsynet har vært at stat og kommune har sterke felles interesser om resultatet av den offentlige politikken, dvs. kvalitativt gode og effektivt produserte tjenester. Tilsynets bidrag i så måte er, etter vårt syn, tett sammenvevd med det å få til gode læreprosesser. Vi tror det igjen henger sammen med om tilsynsmyndigheter og kommuner får til, i tilstrekkelig grad, å overta hverandres perspektiv. Vi bør kunne se oss selv, slik de andre ser oss, og omvendt, og gi nok plass til den andres perspektiv, for at kommunikasjonen skal bli god, og det samlede resultatet bra til slutt.

Tilsyn er nært forbundet med fire sentrale begrep, styring, tillit, risiko og rettsliggjøring, som jeg vil utdype litt nærmere.

Tilsyn, styring og demokrati

Kommunetilsynet er som allerede nevnt et statlig styringsvirkemiddel for å fremme lovers formål og kommunal etterlevelse av lov- og myndighetskrav. Det er ett, blant mange, verktøy staten tar i bruk for å påvirke organisatorisk og menneskelig atferd i kommunene, slik at utfallet kommer så nær det politisk vedtatte som mulig. Tilsyn handler om demokratisk viktige spørsmål. Folkevalgte gir lovene. Forvaltningen - ofte kommunene - gjennomfører vedtakene i tråd med intensjonene, sier modellen. For å trygge at denne styringskjeden virker, må noen se til at lovene følges. Dette er en del av logikken bak de statlige tilsynsordningene. Slik sett er tilsynet dypt knyttet til spørsmål om nasjonal politisk legitimitet og demokratisk effektivitet; dvs. spørsmål om et godt fungerende demokrati, og tett forbundet med dette, om rettsikkerhet og en godt fungerende rettsstat. Så kan vi spørre; hvilken endelig måloppnåelse bidrar tilsyn til, for eksempel god skole, forsvarlig helsetjeneste, eller lignende? Demokratisk effektivitet handler om slike problemstillinger.

Tilsyn, tillit, innbyggere og forvaltning

Forholdet mellom forvaltning og innbyggere har gjennomgått dramatiske endringer de siste par – tre generasjoner. Yrkesdeltakelsen i Norge er blitt svært høy. En framvoksende, og etter hvert stor offentlig omsorgssektor, har overtatt mye av tidligere tiders familieansvar for barn, eldre og syke. Det er ingen hjemme lenger til å ta seg av disse oppgavene. Kvinnene har gått ut i arbeidslivet og mennene har ikke kommet hjem – for å si det kort og fyndig. Det har foregått en samfunnstransformasjon med betydelige endringer i folks liv og levemåte. Mens et barn på 50-tallet begynte på skolen som sjuåring, tre timer hver dag som regel, tilbringer nå de fleste barn mye av hverdagen sin i offentlige institusjoner fra ettårsalder.

Kontakten mellom enkeltmenneskets og familiens private sfære og det offentlige er således blitt mye større, bredere og dypere i vår tid. Folks hverdagsliv og livsvilkår er blitt så mye mer avhengige av forvaltningen, fordi offentlig virksomhet i dagens Norge griper dypere inn i privatsfæren på mange flere områder enn tidligere. Det er utviklingen av velferdssamfunnet i et nøtteskall, med kommunene som den viktigste tjenesteprodusenten. Disse samfunnsendringene bidrar til å øke risikoen og sårbarheten for feil og mangler og uheldige konsekvenser for tjenestemottakerne. Den økende rettighetslovgivningen de siste 10 – 20 årene er tett knyttet til disse prosessene. Kommunene er ved lov pålagt plikter til å utvikle velferdstjenester. Samtidig har innbyggerne fått individuell rett til flere av tjenestene, om de oppfyller lovens vilkår. På denne måten uttrykker Stortinget den nasjonale velferdspolitikken gjennom sine lovvedtak, som i sin tur binder kommunene. Både innbyggerkrav og profesjonskrav har vært med å drive denne utviklingen framover.

Oppmerksomheten rettet mot kommunene - om de oppfyller lovens krav - har blitt mye større.

Med sterkere avhengigheter mellom folk og forvaltning settes tilliten mellom tjenester og innbyggere stadig på prøve. Oppmerksomheten rettet mot kommunene - om de oppfyller lovens krav - har blitt mye større.

Fra profesjonelt begrunnet praksis til rettsliggjøring

Rettsliggjøring er et viktig perspektiv i tilsynssammenheng. Fra (lokal)politisk ståsted hevdes det at framveksten av rettighetslovgivningen minsker rommet for politiske prioriteringer, se NOU 2003: Makt og demokrati, Sluttrapport fra Makt- og demokratiutredningen, som tar opp noen problematiske sider ved utviklingen. Andre oppfatter dette som grunnleggende positivt, for eksempel organiserte brukergrupper. Uten å gå inn i debatten kan det poengteres at rettighetslovgivningen forteller noe helt vesentlig om endrede betingelser for offentlig tjenesteproduksjon, jf. punktet foran om forholdet mellom forvaltning og borgere.

For en generasjon siden handlet det meste om å legge til rette for en profesjonelt begrunnet praksis og faglige standarder. Det gjelder fortsatt, men med ett viktig supplement. De offentlige tjenestene er blitt rettsliggjort. Økte individuelle rettigheter er gitt, for eksempel til pasienter. Kommunepliktene er blitt flere og mer spesifikke, se DIFI- rapport 2010:4. Dette er en utfordring både for utdanningene, staten, kommunene og tjenesteutøverne. Det kan se ut til at rettsliggjøringen av tjenestene fortsatt ikke fullt ut er tatt konsekvensene av. Følgende utsagn i VG 06.02.10 er basert på et oppslag om pasientombudets årsmelding for 2009 (Vestfold): Helsepersonell er ikke tilstrekkelig klar over hvilke plikter de har, og; Pasienter og brukere får ikke sine rettigheter oppfylt fordi hjelpeapparatet ikke er tilstrekkelig kjent med forvaltningslovens bestemmelser og hva pasientrettighetene innebærer.

Om denne diagnosen er rett, er det klart at tilsynet vil kunne bli preget av en manglende bevissthet i kommunene og hos profesjonene om rettsliggjøringens konsekvenser, fordi det nettopp er lovlighetskontroll tilsynet dreier seg om. Hovedspørsmålet blir da om tilsyn er det rette styringsmiddelet for å bøte på problemet, eller om staten bør satse mer på for eksempel pedagogiske tiltak, (etter)utdanning, osv.

Tilsyn som medspill eller motspill – dialogens og tillitens betydning for læring

I utgangspunktet foreligger en prinsipiell asymmetri i relasjonen mellom tilsyn og objekt. Det følger av selve kontrollinstituttet. I dette ligger det en fare for det vi kan kalle motspill i tilsynet. Samtidig kan en felles virkelighetsoppfatning og tillit mellom stat og kommune antas å være viktig for at borgere og brukere skal oppleve en forvaltning som henger sammen, og for at stat og kommune kan styrke hverandres muligheter til å nå felles mål. I Fylkesmannens utviklingsarbeid ble derfor dialog og læring – eller medspill - vektlagt som sentrale elementer i tilsynet. Pliktsubjektets eget ansvar for å etterleve regelverkskrav blir ikke undergravet av en støttende tilsynsmyndighet. Forutsetningen er naturligvis en tydelig bevissthet om rolledelingen mellom tilsyn og objekt.

I Fylkesmannens utviklingsarbeid ble derfor dialog og læring – eller medspill - vektlagt som sentrale elementer i tilsynet.

Uten åpen og god dialog kan tilsyn stå i fare for å utvikle seg i retning av et (strategisk) motspill, bygd på institusjonelle egeninteresser. Dét kan lett gi opphav til mistillit og motstridende interesser mellom tilsynsorgan og -objekt. De kommunale pliktsubjekter har en informasjons- og nærhetsfordel til de elementene som undersøkes gjennom tilsyn (styringssystemene og tjenesteproduksjonen). Tilsynsorganet har på sin side definisjonsmakt over tilsynsmetoder og normene for å vurdere lovligheten/forsvarligheten til den kommunale virksomheten på tilsynsorganets myndighetsområde. Et strategisk spill preget av mistillit og dårlig kommunikasjon kan lede til dårlige betingelser for læring. Tilsynet kan dermed få mindre gunstige virkninger for brukerne av kommunale tjenester.

Legitimitet og kompetanse er avgjørende for hvorvidt tilsyn kan være et godt tiltak for å sikre brukernes rettssikkerhet. Pliktsubjektets tillit oppnås gjennom innsikt, fagkunnskap og god kommunikasjon fra tilsynets side. Publikums og brukeres tillit vinnes bl.a. ved at det ikke er tvil om hva som er målet med tilsyn; dvs. kontroll med tjenestenes lovlighet. Forståelsen av lovlighet/forsvarlighet vil ofte være skjønnspreget og forutsette dyp fag- og systeminnsikt på tjenesteområdet hos tilsynsmyndigheten. Praksisfeltene er i dynamisk utvikling – det samme er profesjonskultur og samfunnsnormer. Alle disse trekkene bidrar, etter vårt syn, til å understreke betydningen av god og tillitsfull dialog mellom aktørene.


Kommunerevisoren nr. 5/2012 - 67. årg.

Til toppen av siden

Topp