www.nkrf.no » Kommunerevisoren.no » 2013 » Nr. 5

Søk

NKRF
Munkedamsveien 3B
Postboks 1417 Vika
0115 Oslo

Tlf: +47 23 23 97 00

post@nkrf.no

Hopp over seksjon - Til hovedinnhold - Topp

Kommunenes styring og kontroll med tjenester med nasjonale mål

Seniorrådgiver Morten Kallevig, Riksrevisjonen

Riksrevisjonens undersøkelse viser at mange kommuner har svak styring og kontroll med tjenester som er viktige for brukerne. Riksrevisjonen anbefaler KRD å bidra til økt bevissthet om kommunestyrenes ansvar for styring og kontroll.

Riksrevisjonen er Stortingets kontrollorgan, og skal blant annet påse at statlig forvaltning iverksetter det Stortinget har bestemt. Dette innebærer at staten er Riksrevisjonens revisjonsobjekt. Riksrevisjonen innhenter informasjon om tjenestene i kommunene, men vurderinger og anbefalinger rettes mot departementene.

Bakgrunnen for undersøkelsen er at Riksrevisjonen i flere forvaltningsrevisjoner har påvist svakheter i kommunenes styring og kontroll med tjenestene – blant annet innen pleie og omsorg, grunnskole, barnehage, barnevern, rusmiddelomsorg og boligsosialt arbeid. Svak styring og kontroll med tjenestene i kommunene kan få alvorlige konsekvenser. Det kan medføre at brukerne ikke får de tjenestene de skal ha, at det er lite effektiv utnyttelse av ressursene, at feil og mangler ikke blir oppdaget og at en ikke når nasjonale mål.

Staten har satt nasjonale mål og krav til kvalitet og innhold i mange kommunale tjenester. For å vurdere om kommunene har styring og kontroll med tjenester med nasjonale mål, er det tatt utgangspunkt i tre viktige tjenester med nasjonale mål: grunnskolen, hjemmetjenesten og avløpstjenesten.

Undersøkelsen er rettet mot kommunestyrenes styring, administrasjonssjefenes internkontroll og kontrollutvalgenes bruk av forvaltningsrevisjon. I undersøkelsen vurderer vi også om Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) ivaretar sitt ansvar når det gjelder styring og kontroll i kommunene.

Mange kommunestyrer får ikke rapportering om tilstand på viktige tjenesteområder
Kommunestyret er kommunens øverste organ, og har det overordnede ansvaret for de kommunale tjenestene. Dette innebærer en plikt til å skaffe nødvendig informasjon og til å gripe inn og foreta nødvendige endringer.

Morten Kallevig er utdannet statsviter, og er ansatt som seniorrådgiver i Riksrevisjonen. Han har jobbet med forvaltningsrevisjon i Riksrevisjonen siden høsten 2007, og har erfaring fra kommunal revisjon. Morten har deltatt i en rekke forvaltningsrevisjonsprosjekter og vært prosjektleder for undersøkelsen om kommunenes styring og kontroll med tjenester med nasjonale mål.

Et sentralt funn i undersøkelsen er at mange kommunestyrer ikke får tilstrekkelig rapportering om tilstand på viktige tjenesteområder. Halvparten av kommunestyrene får ikke rapportering om tilbudet til demente og kompetanse i hjemmetjenesten. Enda færre får rapportering om ernæring og legemiddelhåndtering og ledningsfornyelse og overløp eller lekkasjer i avløpstjenesten. Kommunestyrene setter også i liten grad mål om kvalitet på disse tjenesteområdene.

Et sentralt funn i undersøkelsen er at mange kommunestyrer ikke får tilstrekkelig rapportering om tilstand på viktige tjenesteområder.

Statlig sektorstyring og kommunestørrelse påvirker om kommunestyrene setter mål og får rapportering om tjenestekvalitet. Kommunestyrene setter flere mål og får mer rapportering innen grunnskolen, hvor staten har utviklet obligatoriske indikatorer og satt krav om rapportering. Store kommuner får mer rapportering enn mindre kommuner.

Riksrevisjonen mener det er behov for større bevissthet om kommunestyrets ansvar for tjenestekvalitet. Målrettet og tilstrekkelig styringsinformasjon til kommunestyret er en forutsetning for et velfungerende lokaldemokrati, og er viktig for at kommunestyrene skal kunne ivareta sitt ansvar. Manglende styringsinformasjon kan føre til at kommunestyret ikke har et godt nok grunnlag for å gjøre nødvendige endringer og prioriteringer. Dette øker risikoen for et dårligere tjenestetilbud for innbyggerne og for at tjenestene ikke får den kvaliteten Stortinget har lagt til grunn.

Administrasjonssjefer i mange kommuner har svak kontroll med tilstanden i tjenestene
Administrasjonssjefen har som øverste administrative leder et selvstendig ansvar for internkontroll med tjenestene.

Administrasjonssjefene delegerer i stor grad myndighet til lederne for kommunens tjenesteutøvende enheter. Dette forutsetter at administrasjonssjefene etablerer rutiner og systemer som sikrer tilstrekkelig styringsinformasjon til å ha god internkontroll.

Heller ikke administrasjonssjefene har god nok informasjon om tilstand og kvalitet på sentrale tjenesteområder. Nær halvparten får ikke rapportering om ernæring i hjemmetjenesten, og en av tre får ikke informasjon om tilbudet til demente, legemiddelhåndtering, og overløp eller lekkasjer i avløpstjenesten.

Heller ikke administrasjonssjefene har god nok informasjon om tilstand og kvalitet på sentrale tjenesteområder.

Informasjon om avvik forblir ofte i de tjenesteutøvende enhetene. Mange administrasjonssjefer innhenter ikke oversikter over avvik i tjenestene, og mange benytter ikke informasjon om avvik til systematisk forbedringsarbeid. En av fem kommuner har ikke noe avvikssystem som dekker tjenestekvalitet i det hele tatt. Konsekvenser er at informasjon om avvik ikke når det politiske nivået og ikke benyttes til læring på tvers av organisasjonen.

Mange administrasjonssjefer følger i liten grad opp tjenestekvalitet gjennom brukerundersøkelser, KOSTRA, evalueringer og risikovurderinger.

Et positivt funn er at mange administrasjonssjefer har fokus på økonomi i oppfølgingen av tjenestene. Dette er en viktig del av internkontrollen, og kan bidra at oppgavene løses på en kostnadseffektiv måte.

Mangler ved internkontrollen til administrasjonssjefene kan føre til at nødvendige forbedringsprosesser ikke iverksettes, at lovbrudd ikke avdekkes, at kommunestyret ikke får tilstrekkelig styringsinformasjon og at kvaliteten på tjenestene ikke blir tilfredsstillende.

Kommunene utnytter i liten grad mulighetene som ligger i forvaltningsrevisjon til kontroll med tjenestekvalitet
Kontrollutvalgene fører kontroll med tjenestene på vegne av kommunestyret, og skal blant annet se til at det blir gjennomført forvaltningsrevisjon i kommunene.

Kontrollutvalgene iverksetter i begrenset grad forvaltningsrevisjoner hvor kvalitet i tjenestene er hovedfokus. Forvaltningsrevisjoner omhandler i hovedsak økonomistyring og regeletterlevelse. I tillegg viser undersøkelsen at 16 prosent av kommunestyrene ikke behandlet noen forvaltningsrevisjoner i 2011.

... mange kommuner har et forbedringspotensial når det gjelder å utnytte de mulighetene som ligger i forvaltningsrevisjon til å kontrollere resultatene av tjenestene.

Kommuneloven gir kontrollutvalgene et vidt mandat i valg av tema for forvaltningsrevisjon, og det kan være gode grunner til å legge vekt på økonomistyring og regeletterlevelse. Likevel mener Riksrevisjonen at mange kommuner har et forbedringspotensial når det gjelder å utnytte de mulighetene som ligger i forvaltningsrevisjon til å kontrollere resultatene av tjenestene.

Riksrevisjonens anbefalinger til KRD
KRD har et overordnet ansvar for kommunal sektor. Departementet har som lovforvalter et ansvar for å innhente informasjon om effektene av kommuneloven, samt vurdere om den er hensiktsmessig og forslå nødvendige tiltak. Departementet har også et ansvar for å samordne statlig politikk overfor kommunesektoren.

KRD har i liten grad innhentet informasjon eller veiledet om hvordan de sentrale lovpålagte styringsdokumentene – årsbudsjett og årsrapport – brukes i kommunene. Disse dokumentene skal blant annet sikre relevant informasjon for kommunestyret og andre brukere.

På bakgrunn av undersøkelsen anbefaler Riksrevisjonen at KRD bidrar til økt bevissthet om kommunestyrenes ansvar for styring og kontroll, blant annet ved å skaffe kunnskap om bruk av lovpålagte styringsdokumenter og gi mer veiledning om styring. Tiltakene bør særlig tilpasses behovene og utfordringene som små kommuner har.

Det er positivt at departementet har hentet inn informasjon om administrasjonssjefenes internkontroll og fremmet forslag om å innføre krav i kommuneloven om rapportering om internkontrollen i årsrapporten. Dette tiltaket kan bidra til å utvikle internkontrollen i kommunene. Departementet bør iverksette ytterligere tiltak som kan støtte administrasjonssjefenes internkontroll.

Departementet bør bidra til et mer samordnet regelverk for internkontroll for kommunesektoren. Staten har over tid har utarbeidet mange krav til kommunenes internkontroll uten at kravene er samordnet ut fra et kommuneperspektiv. Mange administrasjonssjefer opplever ulike sektorkrav om internkontroll som en utfordring.

Departementet bør bidra til et mer samordnet regelverk for internkontroll for kommunesektoren.

KRD bør også bidra til at KOSTRA får flere indikatorer som gir informasjon om resultatkvaliteten på de kommunale tjenestene. KOSTRA inneholder få indikatorer om resultatene for brukerne, og at det er behov for å videreutvikle KOSTRA på dette området. Dette vil gi både staten og kommunene bedre styringsinformasjon om hvordan nasjonale mål nås på sentrale områder.

Oppfølging og effekt av forvaltningsrevisjon
Stortinget behandlet rapporten 16. mai 2013. I innstillingen til rapporten påpekte Kontroll- og konstitusjonskomiteen at det er alvorlig at kommunen ikke får rapportering om kvaliteten på de tjenestene som tilbys. Komiteen mener at politikerne bør etterspørre informasjon om kvaliteten på tjenesten, og ser det som et tankekors at det politiske nivået får informasjon om innsatsfaktorer og fordeling av ressurser, men lite om kvaliteten på tjenestene.

Riksrevisjonen følger normalt opp forvaltningsrevisjoner tre år etter at undersøkelsen er behandlet av Stortinget. Formålet med oppfølgingen er å undersøke om endringene som var forutsatt i innstillingen fra Kontroll- og konstitusjonskomiteen er gjennomført. Resultatet av oppfølgingen rapporteres til Stortinget, og gir grunnlag for å avslutte saken, eller følge den videre.

I tillegg til den ordinære oppfølgingen, er det viktig at kommunene, relevante aktører i forvaltningen, allmenheten og aktuelle fagmiljøer informeres om Riksrevisjonens arbeid og resultater. For å gjøre resultatene av undersøkelsen kjent, sendte Riksrevisjonen et eget brev til alle landets administrasjonssjefer i februar 2013. Vi presenterte også undersøkelsen på NKRFs Fagkonferanse i Trondheim 10. juni 2013 (presentasjonen i pdf-versjon).

Rapporten (Dokument 3:7 (2012-2013)), som ble overlevert Stortinget 19. februar 2013, kan lastes ned i pdf-versjon fra Riksrevisjonens hjemmeside: www.riksrevisjonen.no.


Kommunerevisoren nr. 5/2013 - 68. årg.

Til toppen av siden

Topp