www.nkrf.no » Kommunerevisoren.no » 2015 » Nr. 5

Søk

NKRF
Haakon VIIs gt. 9
Postboks 1417 Vika
0161 Oslo

Tlf: +47 23 23 97 00

post@nkrf.no

Hopp over seksjon - Til hovedinnhold - Topp

Ny kommunelov
- intervju med Nina Neset, medlem av Kommunelovutvalget

Kommunelovutvalget som ble oppnevnt i juni 2013, skal levere sin utredning til Kommunal- og moderniseringsdepartementet innen utgangen av 2015.

Tekst: Bodhild Laastad, seniorrådgiver, NKRF

Utvalget har fått i oppdrag å foreta en helhetlig gjennomgang av kommuneloven for å styrke det kommunale selvstyret og for å vurdere om gjeldende regler er nødvendige eller legger for sterke begrensninger på kommunenes handlefrihet. Dette gjelder blant annet regler om hvordan kommunene kan organisere sin virksomhet, og regler som begrenser kommunenes økonomiske handlefrihet.

Siktemålet er også å avdekke svakheter ved gjeldende lov og å foreslå forbedringer for å sikre klarere og mer forutsigbare rammer for kommunenes virksomhet. Utvalget skal også vurdere om det er grunn til å lovregulere nye temaer, og om det er grunn til å lovfeste bestemmelser som i dag er fastsatt i forskrift.

Utvalget er ledet av tidligere fylkesmann i Sogn og Fjordane, Oddvar Flæte. Ett av medlemmene i utvalget er Nina Neset, daglig leder i Romerike Revisjon IKS og styremedlem i NKRF.

Utvalgsmedlem Nina Neset

Hvilke tanker gjorde du deg da du ble forespurt om å være medlem i Kommunelovutvalget?

Jeg ble veldig overrasket og selvsagt smigret. Noe slikt hadde ikke vært i mine tanker. Min første reaksjon var å spørre meg selv om hva jeg skulle kunne bidra med. Men jeg kom raskt fram til at jeg hadde jo 20 års fartstid i kommunal sektor og et godt overblikk over sektoren. Dessuten har jeg et sterkt engasjement for kommunene og er opptatt av at de skal ha gode rammebetingelser. Her ville jeg få en gyllen mulighet til å bidra til dette. Jeg kunne selvsagt ikke si nei. Det er et privilegium å få bidra i lovarbeidet.

Hvilke forventninger har du hatt til oppdraget?

Jeg skjønte jo at det kom til å bli svært arbeidsomt og krevende. Men samtidig regnet jeg med at det ville bli svært interessant.

Hvordan har du opplevd det å delta i utvalget?

Jeg har ikke kunnet gå like sterkt inn i alle de ulike temaene, men har særlig engasjert meg rundt økonomireglene og egenkontrollen.

Det har vært utrolig lærerikt. Utvalget har tatt seg tid til grundige refleksjoner. Vi har ikke hoppet på den første og beste løsningen. Vi har hatt sterkt fokus på prosess og diskusjon. Ingenting har vært gitt på forhånd. Vi har kanskje startet med en bestemt oppfatning om en sak, men gjennom diskusjon og refleksjon har vi ofte endt opp på et helt annet standpunkt. Det er svært kompetente folk som sitter i utvalget, så det faglige utbyttet av diskusjonene har vært stort. Det har vært en viss form for spesialisering og arbeidsdeling i utvalget ut fra medlemmenes faglige bakgrunn og interesse. Jeg har ikke kunnet gå like sterkt inn i alle de ulike temaene, men har særlig engasjert meg rundt økonomireglene og egenkontrollen. Men det har vært svært lærerikt å lytte til diskusjonene rundt de andre temaene.

Det er utvalgets sekretærer som fører det meste i pennen, men medlemmene har gjerne kommet med det første notatet om en sak som så er blitt bearbeidet videre av sekretærene. Deretter har gjerne medlemmene bidratt ytterligere på sekretærenes utkast. Så utvalgsmedlemmene har absolutt mulighet til å påvirke sluttresultatet – NOU-en.

I mandatet framgår det at en viktig målsetting er å styrke det kommunale selvstyret. Men samtidig framgår det i utvalgets mandat at det kommunale selvstyret skal skje innenfor nasjonale rammer. Forsøk på å få det kommunale selvstyret grunnlovsfestet er blitt avvist hver gang det har vært fremmet, senest våren 2012. Blir da begrepet bare en form for festtale?

Jeg vil ikke si at det bare er en festtale. Prinsippet om det kommunale selvstyret vil komme tydelig fram i formålsparagrafen. Riktignok har en formålsparagraf ikke selvstendig rettslig kraft, men den er et viktig signal om et bærende prinsipp. Kommunenes selvstyre kommer til syne ved at de er egne rettssubjekt og kan handle og inngå kontrakter på egne vegne. Men samtidig må det være respekt og aksept for det statlige nivås rolle som rammesetter. Nasjonalstaten må ha noe å si for det som skjer på det lokale planet. Men kommunene skal ikke bare være en forlenget arm for statens politikk. Vi vet at kommunene ofte opplever at staten i for stor grad er styrende. Utvalget er opptatt av at kommunene skal oppleve at de har vide rammer for å styre selv.

Vil vi komme til å merke at det kommer en ny kommunelov, eller er det bare snakk om mindre justeringer og kodifisering av gjeldende praksis, eksempelvis av rammestyringsprinsippet og generalistkommuneprinsippet?

Loven som kom i 1992 tok store grep og var på mange måter revolusjonerende. Prinsippene fra den gang ligger fast og utgjør et fundament som lovutvalget bygger videre på. Men utvalget vil ha en sterkere vektlegging og tydeliggjøring av selvstyreprinsippet og rammene rundt forholdet kommune - stat. Målet er gode rammer for robuste kommuner som kan forvalte og utvikle lokalsamfunnet på en god måte.

Vil nåværende formålsparagraf bli endret?

Utvalget ønsker også et prinsipp om fullfinansiering av statlige tiltak som involverer kommunene.

Den vil bli noe endret med en større vektlegging av det kommunale selvstyret. Utvalget ønsker også et prinsipp om fullfinansiering av statlige tiltak som involverer kommunene. Nye oppgaver må følges av nye midler. Men her er det lett for at det vil bli ulike regnestykker fra henholdsvis staten og kommunal sektor. Det er viktig å få til et stabilt og solid system uten de store overraskelsene slik at det blir mulig for kommunene å planlegge langsiktig. Staten skal ikke gripe inn unødvendig og ty til detaljstyring av kommunene i utrengsmål. De må ha lovhjemmel.

Et viktig aspekt ved kommunal virksomhet er styrkeforholdet eller spenningsforholdet mellom politikk og administrasjon. I mandatet framgår det at utvalget skal vurdere om det er behov for å styrke det folkevalgte nivået i kommunen. Samtidig understrekes behovet for en sunn økonomiforvaltning. Erfaring tilsier vel at den politiske appetitten ofte går lenger enn den økonomiske fellen rekker, jf. kritiske røster mot den kommunale «kulturhus-syken». Er det da «sunt» for kommunenes økonomi å styrke det folkevalgte nivået? Hvilke refleksjoner har utvalget gjort seg på dette området?

Utvalget må ha tro på ansvarlige folkevalgte. Lekskjønnet er viktig. Politikerne lytter vanligvis til rådmannen, og det er avgjørende at administrasjonen legger fram forsvarlige, gode og ikke minst forståelige saksutredninger. De folkevalgte har selv et ansvar for å vurdere om de har et godt nok beslutningsgrunnlag i en sak. Kanskje burde kontrollutvalget oftere be om forvaltningsrevisjon der man vurderer om administrasjonens saksutredninger er gode nok. Utvalget vil tydeliggjøre hvilke krav som skal stilles til administrasjonens saksutredninger. Når det gjelder eksempelet du trekker fram om store og kostbare kulturhus, så er mitt svar at folkestyre handler om verdier og valg. Dersom politikerne mener at verdien av et slikt kulturhus er større enn verdien av alternativ anvendelse av midlene, så må vi akseptere det. Det er det som ligger i folkestyre. Men det er selvsagt viktig at alle sider kommer fram i beslutningsgrunnlaget. Man må operere med realistiske anslag for inntekter fra driften av kulturhuset, og kommunen må selvsagt kunne betale for gildet uten at det gjør nivået på kommunens øvrige tjenester uforsvarlig.

Utvalget skal jo også vurdere tiltak som kan styrke den kommunale egenkontrollen. Har det vært et sterkt engasjement rundt dette i utvalget?

Det har vært et særlig stort engasjement rundt rådmannens internkontroll.

Det har faktisk det. Det har vært et særlig stort engasjement rundt rådmannens internkontroll. Diskusjonen har gått på særlovgivningens mange krav om internkontroll versus kommunelovens generelle krav om betryggende kontroll. Utvalget ønsker å legge inn en plattform i loven som til en viss grad konkretiserer hva som ligger i kravet om internkontroll/betryggende kontroll i kommunene. Under overskriften egenkontroll, vil det komme tydelig fram at kommunestyrets overordnede ansvar hviler på to føtter – rådmannens ansvar for internkontroll og kontrollutvalgets tilsyns- og kontrollrolle.

Hva legger utvalget i begrepet internkontroll? Vil kravene til internkontroll bli mer eksplisitte og konkrete i den nye loven?

Dette er ennå ikke klart i alle detaljer, og dette er noe utvalget må jobbe mer med. Men jeg kan alt nå si at det vil blir krav om en viss skriftliggjøring og dokumentasjon og krav om risikovurdering og rapportering. Bestemmelsene om internkontroll ønskes flyttet fra særlovgivningen over i kommuneloven. Men som sagt, dette er ikke ferdig behandlet av utvalget.

Hvilke tanker har utvalget gjort seg om kontrollutvalget og dets rolle i den kommunale egenkontrollen?

Kontrollutvalget har vært en suksess og kommet for å bli. Det utgjør en bærebjelke i den kommunale egenkontrollen.

Vil utvalget foreslå at kontrollutvalgets sekretariatsfunksjon styrkes?

Dette er heller ikke ferdigdiskutert i utvalget. Men det må være opp til kommunene å bestemme hvor mye ressurser som skal gå til kontrollutvalgets sekretariat. Det er viktig med riktig og god kompetanse, men dette vil ikke bli nærmere konkretisert i NOU-en/forslag til ny lov. Kontrollutvalget og dets sekretariat ses på som en enhet. Sekretariatet skal ikke bygges ut som en tung, selvstendig organisasjon utenfor kontrollutvalget. Men bestemmelsen om at kontrollutvalget skal ha egen sekretær vil bli løftet inn i loven der det også vil bli definert hvilke typer oppgaver som skal utføres.

…bestemmelsen om at kontrollutvalget skal ha egen sekretær vil bli løftet inn i loven der det også vil bli definert hvilke typer oppgaver som skal utføres.

Har utvalget drøftet kontrollutvalgets uavhengighet overfor majoritetsgrupperingen i kommunestyret, og om det skal innføres en bestemmelse om at leder av kontrollutvalget ikke kan være fra samme parti som ordføreren?

Dette har vært lite diskutert til nå, men det vil bli foreslått krav om minst fem medlemmer i kontrollutvalget, og det kan bli aktuelt å foreslå en regel om at leder av kontrollutvalget ikke kan komme fra samme gruppering som ordføreren.

Hva med valgbarhet til kontrollutvalget? Vil utvalget foreslå endringer her?

Utvalget ønsker ikke en profesjonalisering av kontrollutvalget. Valgbarhetsreglene vil bli like strenge som i någjeldende lov. Kontrollutvalgsmedlemmene vil ikke kunne sitte i styrer i IKS-er eller være daglig leder. I så fall vil kontrollutvalgsmedlemmene blant annet ikke kunne sitte i styrene i de interkommunale revisjonsselskapene. Men dette er ikke helt ferdigdiskutert i utvalget.

Mener utvalget at høringer i regi av kontrollutvalget er en egnet kontrollform? I så fall, i hvilke saker? Vil det bli fastsatt regler for høring i regi av kontrollutvalget?

Utvalget har diskutert dette, men spørsmålet er ikke helt ferdigbehandlet. Jeg er personlig svært skeptisk til høringer og mener at det ikke bør komme inn bestemmelser om dette i kommuneloven. Kontrollutvalget har mange måter å skaffe fram relevant informasjon på, herunder muntlige orienteringer uten å måtte kalle dette høringer. Jeg er redd for at høringer kan resultere i dårlig og mangelfull saksbehandling. Jeg er opptatt av de hørtes rettssikkerhet og faren for selvinkriminering. Hvem skal kalles inn, og hvilken forklaringsplikt skal de ha? Jobben med å belyse et saksforhold på en forsvarlig måte krever grundig saksforberedelse. Resultatet kan i verste fall føre til at kontrollutvalget mister sin troverdighet. Jeg mener at kontrollutvalget har gode nok kontrollmidler slik det er i dag. Dagens system fungerer godt.

Hvordan tolker utvalget begrepet etterlevelsesrevisjon, og hvordan avgrenses dette mot forvaltningsrevisjon?

Utvalgets syn er at etterlevelsesrevisjon hører inn under både regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon. Definisjonen av forvaltningsrevisjon vil fortsatt innbefatte etterlevelsesrevisjon. Revisjonsmandatet for regnskapsrevisjonen skal inn i loven og vil bli utvidet til å omfatte en viss kontroll med bruken av kommunens midler, altså kontroll med disposisjonene. Budsjettkontrollen blir på denne måten utvidet. Rådmannen skal rapportere om bruken av kommunens midler. Revisor skal planlegge og rapportere i et eget dokument utenom revisjonsberetningen om kommunens etterlevelse av sentralt regelverk innen økonomiforvaltingen, som for eksempel offentlige anskaffelser, selvkost, finansforvaltning . Men dette skal være på et overordnet nivå og må nødvendigvis ha preg av å være en overflatekontroll. Ønsker man å gå mer i dybden, er det forvaltningsrevisjon som gjelder.

Uttrykket «minimumskontroll med økonomiforvaltninga» er lansert? Hva ligger i dette?

Gjennom lovfestede regler om minimumsrevisjon, det vil si revisjonsmandatet, bestemmer kommuneloven hva kommunerevisor skal gjøre, mens revisjonsstandardenes oppgave er å bestemme hvordan revisjonsarbeidet skal utføres. Regnskapsrevisjon har mer preg av å være «hyllevare» med mindre spillerom for regnskapsrevisors skjønn. Det må være kjent for kontrollutvalget og kommunene hvilke oppgaver som ligger til regnskapsrevisjon, herunder hvilken rolle risiko- og vesentlighetsgrenser spiller for revisjonsarbeidet. Kontrollutvalget får eventuelt et ansvar for å bestille tilleggshandlinger dersom de mener at minimumsrevisjonen ikke gir tilstrekkelig trygghet. Dette har med risikovillighet å gjøre. Det er viktig at det er god dialog mellom kontrollutvalget og revisor. Innføring av statlig tilsyn med kommunal revisjon vil også spille en rolle for sikkerhet for et forsvarlig omfang av revisjonshandlinger.

Kommer utvalget til å si noe om hvordan risiko- og vesentlighetsvurderinger skal gjennomføres?

Nei. Dette faller inn under revisors faglige ansvar.

Det foreslås å lovfeste plikt til å vurdere sunn, langsiktig økonomisk utvikling. Tror du at det vil endre de folkevalgtes forståelse for kommunenes økonomiske stilling?

Når politikerne får god informasjon og setter seg godt inn i kommunens økonomi, så er det utvalgets oppfatning at de vil gjøre forsvarlige vurderinger. Det vil bli foreslått innført måltall for bærekraft, og generasjonsprinsippet skal gjelde. Det vil si at dagens folkevalgte og innbyggere ikke skal forringe senere generasjoners muligheter og eksistensgrunnlag.

Tidligere snakket man om formuesbevaring? Er dette begrepet helt ute?

Begrepet ligger inne i kravet om bærekraft, men bærekraft forstås på en litt annen måte. For eksempel er det ikke sikkert at det er bærekraftig at alle kommunale bygg skal stå og skinne. Dersom befolkningsutviklingen tilsier det, så kan det kanskje være bortkastet å bruke kommunale midler til å holde en skole uten elever i tipp topp stand. Men dette må selvsagt gjøres med åpne øyne og være en villet utvikling.

Har utvalget drøftet og konkludert om det er behov for nærmere krav til forvaltningsrevisjon og selskapskontroll? Skal forvaltningsrevisjon og selskapskontroll fortsatt være etterspørselsstyrt?

Det vil ikke bli stilt nærmere krav til omfanget av forvaltningsrevisjon og selskapskontroll.

Det vil ikke bli stilt nærmere krav til omfanget av forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. Så svaret er ja, her vil det fortsatt være kontrollutvalgets bestillinger som bestemmer omfanget. Kravet om årlige forvaltningsrevisjoner kan bli fjernet, for dette er ikke formålstjenlig i små kommuner med begrensede midler til forvaltningsrevisjon. Men det er viktig å understreke at utvalget ønsker å styrke forvaltningsrevisjon. Ikke nødvendigvis med mer kontroll men med bedre kontroll. Utvalget er opptatt av at kontrollarbeidet også skal bidra til læring.

Det foreligger et forslag om en samlet framstilling av egenkontrollen. Tror du at det vil gjøre skillet mellom administrasjonens ansvar og kontrollutvalgets/revisors ansvar mer uklart? Eller vil skillet bli enda tydeligere?

Her er det vanskelig å svare et klart ja eller nei. Det kan ses på begge måter. Men utvalget ønsker å løfte fram og tydeliggjøre rådmannens rolle og sette den inn i det totale styringsbildet. Kontrollutvalgets og revisjonens uavhengige rolle som tilsyns- og kontrollinstans vil komme tydelig fram. Ved å samle bestemmelsene som gjelder kommunens egenkontroll på ett sted, vil man få en bedre totaloversikt og se de ulike instansene i sammenheng.

Takk for at du tok deg tid til denne praten. Vi venter i spenning på NOU-en som kommer ved årsskiftet.


Kommunerevisoren nr. 5/2015 - 70. årg.

Til toppen av siden

Topp