www.nkrf.no » Kommunerevisoren.no » 2016 » Nr. 5

Søk

NKRF
Munkedamsveien 3B
Postboks 1417 Vika
0115 Oslo

Tlf: +47 23 23 97 00

post@nkrf.no

Hopp over seksjon - Til hovedinnhold - Topp

Kontrollutvalgets sekretariat

Bjørn Ølberg, spesialrådgiver, Bergen kommune

Kontroll, oppfølging og utvikling representerer ulike aspekter ved styring. En betydelig del av løpende styring i kommunen skjer på delegert fullmakt til administrasjonssjefen.

For å ivareta sin overordnete styringsfunksjon må kommunestyret iverksette kontrolltiltak. Kontrollutvalget er i kommuneloven tillagt en viktig funksjon for å bistå kommunestyret i denne styringsfunksjonen.

En avgjørende forutsetning for utvikling av et robust kontrollmiljø, er at den som kontrollerer må være uavhengig av den organisasjon som skal kontrolleres.  Dette hensynet er lagt stor vekt på i rammebetingelsene for kontrollutvalgets arbeid. Til å bistå seg i arbeidet med å etterse og følge opp det arbeid som utføres i kommunens organisasjon, lener kontrollutvalget seg på to støttefunksjoner – revisjonen og sekretariatet. Revisjonen utfører de oppdrag kontrollutvalget setter i bestilling. Revisjonstjenester kan utføres av en intern kommunerevisjon eller kjøpes i markedet fra private revisjonsselskaper.  Kontrollutvalgets sekretariat utreder grunnlaget for de oppgaver revisor skal utføre, samt følger opp og påser at revisor leverer som avtalt.

Kontrollutvalget skal iverksette et kontrollarbeid overfor kommunens organisasjon med utgangspunkt i et overordnet oppdrag fastsatt av kommunestyret. Kontrollutvalget er et folkevalgt organ som utøver myndighet på vegne av kommunestyret, og inngår i kommunens samlete styringssystem.

Bjørn Ølberg er spesialrådgiver i Bergen kommune. Utvikling og oppfølging av ulike elementer i kommunens styringssystem inngår i oppgaveporteføljen. Han har skrevet flere artikler om styringsutfordringer i kommunesektoren med utgangspunkt i samspill/mangel på samspill mellom fag og politikk.

Revisors uavhengighet av den organisasjon som skal revideres, kan enkelt sikres ved at slike tjenester kjøpes i markedet. Så lenge det er kontrollutvalget som er oppdragsgiver, skapes det heller ikke i kontraktssammenheng noen direkte binding mellom revisjonen og kommunens organisasjon. I kommuner med egen kommunerevisjon er det tatt organisatorisk grep som sikrer revisjonens uavhengighet av administrasjonssjefen.

Kontrollutvalgets beslutningsgrunnlag utredes av et eget sekretariat uavhengig av administrasjonssjefen.  Sekretariat skal etter loven ha en tilsvarende uavhengighet i forhold til revisor.

Sekretariatets organisering og oppgaver

Kontrollutvalgsforskriftens [i] § 20 definerer sekretariatets organisering og oppgaver:

«Sekretariatet skal påse at de saker som behandles av kontrollutvalget er forsvarlig utredet og at utvalgets vedtak blir iverksatt.»

Kravet til forsvarlig utredning er parallelt til det krav som i kommuneloven er pålagt administrasjonssjefen hva angår utredning av beslutningsgrunnlag for kommunens øvrige folkevalgte organer. På samme måte som administrasjonssjefen skal ta utgangspunkt i kommunens interesser og behov, må kontrollutvalgets sekretariat ta utgangspunkt i kommunens behov og interesser når kontrollutvalgets beslutningsgrunnlag utformes.

En slik styring og oppfølging forutsetter at kommunestyret aktivt engasjerer seg i kontrollutvalgets oppgaver og trekker opp overordnete premisser for arbeidet.

Selv om det tilsynelatende er en klar parallellitet i hvordan de to funksjonene utfører sine oppgaver, er det også noen forskjeller. Kontrollutvalget og dets sekretariat har på vegne av kommunestyret et klart mandat for å følge opp hvordan administrasjonssjefen utreder og følger opp folkevalgte beslutninger, mens det er ingen organ utover kommunestyret selv som kan følge opp hvordan kontrollutvalget og kontrollutvalgets sekretariat utøver sine funksjoner. En slik styring og oppfølging forutsetter at kommunestyret aktivt engasjerer seg i kontrollutvalgets oppgaver og trekker opp overordnete premisser for arbeidet.

I samme § 20 heter det videre: «Den som utfører sekretariatsfunksjon for kontrollutvalget er direkte underordnet kontrollutvalget og skal følge de retningslinjer og pålegg som utvalget gir.»  På den ene side skal sekretariatet utrede grunnlaget for utvalgets arbeid med de beslutninger dette medfører, og på den annen side skal kontrollutvalget etablere retningslinjer og rammer for sekretariatets arbeid. Det er i utgangspunktet et gjensidig avhengighetsforhold mellom kontrollutvalget og sekretariatet. En avhengighet det er viktig å reflektere over når sekretariatet etableres.

Den som setter dagsorden styrer. Et faglig sekretariat har i utgangspunktet et betydelig potensial for å sette dagsorden. For å sikre seg mot at kommunens faglige organisasjon setter dagsorden for kontrollutvalgets arbeid, er det tatt inn en bestemmelse om at administrasjonssjefen innenfor kontrollutvalgets myndighetsområde ikke har instruksjons- eller avgjøringsmyndighet overfor sekretariatet.

Sekretariat kan i prinsippet plasseres innenfor eller utenfor den kommunale organisasjon. Begge løsninger kan gi utfordringer. Det som taler for å plassere sekretariatet innenfor den kommunale organisasjon er det tette samspillet som må være mellom kontrollutvalget og dets sekretariat. Det bør ikke herske tvil om hvilke interesser sekretariatet skal ivareta – nemlig kommunens interesser og behov. For å gjøre dette på en entydig måte, bør det ikke være andre utenforliggende interesser som forstyrrer dette perspektivet. En plassering av sekretariatet på utsiden av kommunen – f.eks. i et advokatfirma – kan virke forstyrrende inn på sekretariatets arbeid. Det vil alltid snike seg inn vurderinger i sekretariatet hva angår bruk av tid og ressurser på ulike oppgaver sett i lys av firmaets egne økonomiske interesser, herunder hensyn knyttet til en fremtidig fornyelse av avtalen mv. Kjøp av tjenester gir ingen garanti for at en får en sekretariatsfunksjon som er 100 prosent dedikert til kontrollutvalgets og kommunens interesser og behov. På den annen side vil det å legge sekretariatet utenfor kommunens organisasjon, skape nødvendig avstand mellom kommunens administrasjonssjef og sekretariatet.

Kommunelovutvalget

Ny kommunelov er under utarbeidelse [ii]. Kommunelovutvalgets utredning har vært sendt på høring. I utredningen tas også opp temaer knyttet til sekretariatet for kontrollutvalget.

Regelverket for kontrollutvalg stiller strenge krav til sekretariatets uavhengighet. Vedtak om valg av sekretariatsordning eller ansettelse av sekretær(er) skal fattes av kommunestyret etter innstilling fra kontrollutvalget. Vedtak treffes på beslutningsgrunnlag utredet av kontrollutvalgets sekretariat.

Kommunelovutvalgets vurdering er at forskriftsbestemmelsen vedrørende sekretariatets uavhengighet er noe upresis. Dersom kontrollutvalget har et eget ansatt sekretariat, vil de som jobber der formelt være ansatt i kommunen. Utvalget peker på at slik sett kan det være uklart om sekretariatsfunksjonen er lagt til kommunens organisasjon. Utvalget vektlegger imidlertid følgende forhold som kan sikre nødvendig uavhengighet:

  1. Ansatte i sekretariatet kan ikke utføre noen andre oppgaver for kommunen enn de oppgavene de har for kontrollutvalget.
  2. Kommunedirektøren/kommunerådet har ikke instruksjonsmyndighet overfor sekretariatet innenfor kontrollutvalgets ansvarsområde.

Utvalget avviser en løsning der sekretariatsoppgavene løses av ansatte som er direkte knyttet til kommunestyret, f.eks. ved at de ivaretar sekretariatsfunksjoner for andre folkevalgte organ. Etter utvalgets oppfatning bør det ikke åpnes for en slik rollekombinasjon. Utvalgets begrunnelse for en slik restriktiv holdning er at kontrollutvalget også vil ha et kontrollansvar for denne del av kommunens administrasjon. Det pekes på at disse ansatte i så fall vil komme i en uheldig dobbeltrolle, da de både skal bistå kontrollutvalget med dets kontroll med forvaltningen, og samtidig selv være gjenstand for kontrollutvalgets kontroll. Dette er et godt poeng.

Dagens bestemmelser slår fast at kommunens revisor ikke kan være sekretariat for kontrollutvalget. På dette punkt er lovutvalget delt. Flertallet i lovutvalget anbefaler at dagens ordning opprettholdes. Dette begrunnes med at sekretariatet skal bistå utvalget i deres kontroll av at revisjonen utfører oppgavene slik den skal. Mindretallet mener at revisjonen bør kunne utføre sekretariatsfunksjoner for kontrollutvalget. Dette begrunnes med at sekretariatene er små. Når i tillegg kompetansen er begrenset, kan dette bidra til å undergrave kontrollutvalgets muligheter for å utøve sine oppgaver. Mindretallet ønsker å gå tilbake til den ordning som gjaldt før 2004 da det ikke var et skille mellom revisjonen og sekretariatsfunksjonen.

Dagens regelverk bruker - som pekt på ovenfor - samme formulering om sekretariatets rolle som benyttes i bestemmelsen som regulerer administrasjonssjefens ansvar for saksforberedelse til folkevalgte organer. Administrasjonssjefen har et entydig ansvar for at saker til folkevalgte organer er forsvarlig utredet. Dette innebærer at når informasjon, vurderinger og analyser innhentes fra aktører utenfor kommunen, må administrasjonssjefen aktivt ta stilling til kvaliteten i denne type utredninger dersom de inngår folkevalgte organers beslutningsgrunnlag. Lovutvalget anbefaler at ansvaret som legges på sekretariatet for kontrollutvalget er mer begrenset:

«Sekretariatets ansvar for å påse at saker som legges frem for kontrollutvalget, er forsvarlig utredet, innebærer derfor ikke at sekretariatet må vurdere metodevalg, prosjektdesign, datainnhenting, lovanvendelse og vurderinger som fremkommer i revisors rapporter. Dette må revisor selv bære ansvaret for gjennom de kvalitetssystemer som skal ivareta dette. Kontrollutvalget ved sekretariatet kan imidlertid forsikre seg om at revisjonen har nødvendige systemer og rutiner på plass for å sikre tilfredsstillende kvalitet.»

Dette er en litt underlig posisjon å innta. Det er riktig at den som utferdiger en rapport må stå ansvarlig for rapporten. Det underlige er at det organ som baserer seg på en slik rapport i sin rådgivning mht. hvilket vedtak/innstilling kontrollutvalget skal treffe, ikke har et selvstendig ansvar for hvorvidt revisors rapport faktisk er relevant for utvalgets oppfølging av administrasjonssjefens virksomhet. En slik vurdering innebærer nødvendigvis ikke at alle elementer i rapporten skal undergis en detaljert gjennomgang, men den som har ansvaret for at en utredning til folkevalgt organ er forsvarlig utredet, må gå god for all den informasjon som inngår i beslutningsgrunnlaget – eventuelt ta nødvendige forbehold.

Men i den styringssammenheng kontrollutvalget inngår i, vil en slik begrensning av sekretariatets ansvar være vanskelig å forsvare.

Et annet spørsmål er hvordan sekretariatet kan ivareta sitt ansvar for oppfølging av revisor jf. flertallets begrunnelse for å holde sekretariatet atskilt fra revisor, dersom sekretariatet ikke har plikt til å vurdere den faglige kvalitet i revisors leveranse? Rent praktisk kan en begrunne et slikt standpunkt med henvisning til de begrensete krav som stilles til sekretariat mht. kapasitet og kompetanse. Men i den styringssammenheng kontrollutvalget inngår i, vil en slik begrensning av sekretariatets ansvar være vanskelig å forsvare.

God styring innebærer tydelighet rundt hvilket ansvar og hvilken myndighet som følger av ulike posisjoner i kommunens styringssystem. Det bør være rom for en nærmere utforskning av ulike aspekter ved sekretariatets oppgaver og funksjoner frem mot tidspunktet for fremleggelse av ny kommunelov. Dagens ordning med sekretariater for kontrollutvalget uavhengig av revisjonen er relativt fersk.  Det kan synes som en har tillagt uavhengig fra kommunens øvrige organisasjon større vekt enn den kvalitet i oppgaveløsningen det kan gi å være tett på den organisasjon som skal følges opp. Ifølge Deloittes [iii] undersøkelse har de fleste kommuner satt ut sekretariatsoppgavene til en organisasjon utenfor kommunen. Men er dette en god løsning? Å bistå et folkevalgt organs oppgaveløsning med kontroll og oppfølging av kommunens organisasjon, kan også innebære at sekretariatet utøver myndighet på vegne av organet. I den del av kommunens organisasjon som følges opp av administrasjonssjefen, er det et etablert prinsipp at tjenester kan kjøpes fra eksterne aktører, mens myndighetsutøvelse på delegert fullmakt er noe som er forbeholdt kommunens egen organisasjon.

Utfordringen med den ordning som er etablert for kontrollutvalget, er at i små kommuner vil oppgavetilfanget være så begrenset at det ikke er økonomisk forsvarlig å ha en hel og uavhengig stilling i en slik sekretariatsfunksjon. Å kjøpe slike tjenester fra et interkommunalt selskap eller andre organisasjoner fremtrer som en god måte å håndtere utfordringene på. Det kan se ut som de praktiske utfordringene endringen i 2004 ga for kommunene, overskygger de mer prinsipielle sider ved å legge sekretariatet for et folkevalgt organ utenfor kommunens organisasjon.

Faglig instruksjon vs administrativ tilhørighet

Hvor uavhengig kan et fagorgan i kommunen være av kommunens administrasjonssjef? Må et slikt organ legges på utsiden av kommunen for å oppnå tilstrekkelig uavhengighet? Det er ikke en ukjent problemstilling i kommunens organisasjon at enkelte fagmiljøer utfører oppgaver som i en del sammenhenger forutsetter faglig uavhengighet. Kommunens bedriftshelsetjeneste er f.eks. i arbeidsmiljølovens § 3.3 gitt en fri og uavhengig stilling i arbeidsmiljøspørsmål. Tilsvarende gjelder for kommunelegen i en del definerte situasjoner. For kommunens regnskapssjef var det tidligere en egen lovbestemmelse som sikret at regnskapssjefen skulle sette opp kommunens regnskaper i henhold til faglige bestemmelser.

De erfaringer kommunene har med å håndtere denne type faglige utfordringer, bør utforskes nærmere i en diskusjon av organisatorisk plassering av sekretariatet for kontrollutvalget.

Det som karakteriserer de tre nevnte eksemplene er aksept fra kommunens ledelses side at det ikke gis faglig instruksjon, samtidig som leder og medarbeidere i de aktuelle fagmiljøene er en integrert del av kommunens organisasjon arbeidsgiverpolitisk og i forhold til HMS. De erfaringer kommunene har med å håndtere denne type faglige utfordringer, bør utforskes nærmere i en diskusjon av organisatorisk plassering av sekretariatet for kontrollutvalget.

Den parlamentariske styreformen

Kommunens organisering er i prinsippet todelt. På den ene side har en administrasjonen og på den annen side de folkevalgte organene. Kontrollutvalget er et organ på den folkevalgte siden. I store kommuner som Oslo og Bergen med en parlamentarisk styreform er det etablert et tydelig skille mellom den del av kommunens organisasjon som byrådet i det daglige styrer, og de folkevalgte organene på bystyresiden. For å sikre at bystyret har en administrasjon uavhengig av byrådet, er det ingen mulighet for instruksjon fra byrådets side overfor de administrative ressurser som er stilt til bystyresidens disposisjon. Kommunens arbeidsgiverpolitikk, HMS etc. gjelder riktignok også for de ansatte på bystyresiden, men byrådet instruerer ikke hvordan dette i praksis skal gjennomføres. Et sekretariat for kontrollutvalget lagt til bystyresiden som en egen organisasjonsenhet faglig uavhengig av det øvrige sekretariatsarbeidet til bystyresiden, vil gi den nødvendige avstand til den organisasjon kontrollutvalget skal følge opp.

Kontrollutvalgsforskriftens bestemmelse [iv] «Administrasjonssjefen har innenfor kontrollutvalgets myndighetsområde ikke instruksjons- eller avgjøringsmyndighet overfor sekretariatet» vil med et slikt grep kunne ivaretas. Oppfølging av de ansatte i sekretariatet i HMS-sammenheng og rent arbeidsgiverpolitisk, vil dreie seg om tema som ligger utenfor kontrollutvalgets myndighetsområde. Tilsvarende tydelighet mht. organisering kan foretas i formannskapsmodellen, men det vil være lettere for større kommuner rent ressursmessig å få dette til.

Oppsummering

Styring og kontroll representerer sentrale tema for å sikre effektiv oppgaveløsning i kommunene. Hvor sekretariatet for kontrollutvalget plasseres, er i denne sammenheng viktig. Sekretariatet skal bistå kontrollutvalget i utvalgets myndighetsutøvelse. Det bør ikke være tvil om hvor et slikt sekretariat har sin lojalitet – det er kommunens interesser som skal ivaretas. Dette skjer best ved å være på innsiden av organisasjonen. En slik plassering utelukker taktiske vurdering knyttet til kostnader som skal kompenseres, fornyelse av avtale vedr sekretariatsfunksjonen etc.

Departementet bør i forbindelse med utarbeidelse av ny kommunelov gå grundigere inn på problemstillinger knyttet til sekretariatet for kontrollutvalget enn det lovutvalget har gjort i NOU 2016: 4 Ny kommunelov.

Departementet bør i forbindelse med utarbeidelse av ny kommunelov gå grundigere inn på problemstillinger knyttet til sekretariatet for kontrollutvalget enn det lovutvalget har gjort i NOU 2016: 4 Ny kommunelov.


Fotnoter:

[i] Forskrift om kontrollutvalg; 2004-06-15-905

[ii] NOU 2016: 4 Ny kommunelov

[iii] Deloitte (2014) Evaluering. Kontrollutvalg og kontrollutvalgssekretariater

[iv] Forskrift om kontrollutvalg; 2004-06-15-905; § 20 siste ledd


Kommunerevisoren nr. 5/2016 - 71. årg.

Til toppen av siden

Topp