www.nkrf.no » Kommunerevisoren.no » 2012 » Nr. 6

Søk

Forsidebilde (NKRF):
1/3 av landets kontrollutvalgssekretærer samlet på "regjeringstrappa" på Thorbjørnrud under NKRFs årlige samling.

PDF-versjon av bladet

Last ned Kommunerevisoren nr. 6/2012 i pdf-format »

NKRF
Munkedamsveien 3B
Postboks 1417 Vika
0115 Oslo

Tlf: +47 23 23 97 00

post@nkrf.no

Hopp over seksjon - Til hovedinnhold - Topp

Staten, tilsynet og den kommunale egenkontrollen – del 2 av 2

Petter Lodden, fagkoordinator, Fylkesmannen i Vestfold

Som folkevalgt forvaltningsnivå har kommunene selvstendig ansvar for sin virksomhet. Overordnet styring og kontroll med kommunens samlede virksomhet ligger hos kommunestyret.

Intensjonen med vårt systematiske arbeid for å forbedre tilsynet kan oppsummeres slik: realisere målene med kapittel 10 A, gjennom først å spørre kommunenes om deres syn på tilsyn, om læring og nytte.

Tilnærming og mål for Fylkesmannens utviklingsarbeid
På det grunnlaget ville vi prøve å forbedre egen tilsynspraksis for å øke tilsynets lokale relevans for tjenesteyterne, for administrative ledere og for politikere. Vi la til grunn at kommunene er store, komplekse organisasjoner, der det er flere oppfatninger om, og flere måter å forholde seg til tilsyn på. Ambisjonen var å bedre betingelsene for lokal læring. En særlig utfordring antok vi var kommunal ledelses syn på systemrevisjonenes konsentrasjon om avvik. Dette fører ofte til kraftig negative oppslag i mediene. Tilsyn blir tidvis karakterisert som FFF-bransjen; finn fem feil. Oppmerksomhet om det som går bra, etterlyses. En tilleggsproblemstilling var knyttet til forholdet mellom statlig tilsyn og kommunal egenkontroll. Ligger det her uutnyttede muligheter for synergi?

Tilsyn blir tidvis karakterisert som FFF-bransjen; finn fem feil.

Funn, refleksjoner og påvirkning av praksis
Våre refleksjoner etter noen år med utviklingsarbeid kan oppsummeres slik:

  1. Kommunene har ulike stemmer med mange og varierte oppfatninger om tilsyn. Dette er viktig å forstå om en skal få til gode læringsbetingelser. Hovedmønsteret var at sentralledelsen var mer tilsynskritisk, mens fagfolk og -ledere var mer tilsynspositive, men ikke uten variasjon og unntak. Over tid ble holdningene mer gjennomgående positive, i det minste aksepterende. 
  2. Erfaring, involvering og dialog påvirker oppfatninger om tilsyn. Gode tilsynserfaringer gir positive oppfatninger og kan dermed antas å bedre læringsbetingelsene, i en selvforsterkende prosess. Over tid har politisk nivå vist en mer aktiv involvering etter tilsyn – tidligere ble dette ansett som fagfolkenes domene. 
  3. Kommunene forventer både høy fag- og metodekompetanse og kommunekompetanse av tilsynene. Konstruktive tilsyn forutsetter altså ikke bare faglig/profesjonell innsikt, men tilstrekkelig forståelse for den kommunale konteksten der tjenesteproduksjonen foregår, for å bli oppfattet som legitim. 
  4. Tilsyn kan bli preget av emosjonalitet, som naturlig er ved kontroll og jakt på feil. Vi må huske at på tilsyn er myndigheten både etterforsker, påtalemyndighet og dommer i en og samme skikkelse. Dét skarpstiller kravene til profesjonalitet, kommunikasjon og rolleutøvelse i gjennomføringen av tilsynet. 
  5. Systemrevisjonens (og tilsynsrapportenes) oppmerksomhet om avvik gir utfordringer knyttet til (eksternt) omdømmetap og (internt) motivasjonstap. Rådmennene, og til dels ordførerne, er særlig opptatt av dette forholdet. Det er fortsatt flere spørsmål til hvordan embetet ved rapportering kan få gitt uttrykk for det som synes å gå bra. Mediene forklarer heller ikke i sine oppslag hvordan konstaterte avvik i en rapport bør forstås. 
  6. Tilsynsvirksomheten bør ikke forstås så isolert knyttet til hvert enkelt tilsyn i den grad vi kanskje har hatt for vane tidligere. Både en mer involverende tilsynsforberedelse (invitere/orientere kommunene om tilsynsprogrammet på forhånd, slik at de for eksempel kan ”ordne opp” før tilsyn), og en mer bevisst oppfølgingsstrategi etter tilsyn, både overfor den enkelte kommune (objekt) og fylkets kommuner i fellesskap, er aktuelle her. 
  7. I arbeidet med å sikre etterlevelse av lov- og myndighetskrav kan det være andre aktuelle metoder enn systemrevisjon. Metodevariasjon er nå mer framtredende enn tidligere. 
  8. Det kan være mye å vinne på mer systematisk utveksling av informasjon mellom kommunal egenkontroll og statlig tilsyn. På dette området er vi i begynnelsen av en spennende utvikling, jf. Meld. St. 12. (2011-2012) Stat og kommune – styring og samspel. Samordningen her kan ofte bli bedre ved forholdsvis enkle grep; særlig hvis aktørene er kjent med hverandres perspektiver og forutsetninger, som jo er et vilkår for god dialog mellom stat og kommune.

Det kan være mye å vinne på mer systematisk utveksling av informasjon mellom kommunal egenkontroll og statlig tilsyn.

Petter Lodden (f. 1950) er fagkoordinator hos Fylkesmannen i Vestfold, bl.a. med ansvar for fylkesmannens samordningsfunksjon når det gjelder kommunerettet styring. Fagbakgrunn er statsvitenskap og offentlig rett. Lodden har i mange år arbeidet med og skrevet om forholdet mellom stat og kommune. På slutten av 80- og begynnelsen av 90-tallet ledet han det norske frikommuneforsøket. Han avsluttet i 2010 et prosjekt om utvikling av det statlige tilsynet med kommunene i Vestfold, sammen med førstelektor Hane Einar Hem, Høgskolen i Vestfold, (se rapporten .....Slik kommunene ser det......, mars 2010) og har de senere årene arbeidet mye med problemstillinger rundt tilsyn, også i formidlingssammenheng, se for eksempel bidrag i boka Risiko og tilsyn, Universitetsforlaget 2012.

Hva vil skje framover?
Tilsyn og kontroll er i støpeskjeen. Hvor er vi er om fem eller ti år? Vi vil antakelig i større grad hente brukererfaringer som informasjonsgrunnlag. Det er flere forhold som antyder en slik utvikling. Det ene er økte forventninger fra brukere og pasienter. De legger til grunn at deres erfaringer teller med når det vurderes hvordan en virksomhet fyller sin oppgave. Det andre er at dagens revisjonsmetoder forutsetter at det er samsvar mellom det en kan lese i journal eller vedtak, og hva kunden/bruker/pasienten har opplevd. Erfaring viser at det ikke alltid er tilfelle. Ved tilsyn med helse- og sosialtjenester til hjemmeboende eldre over 80 år i Grimstad i 2010, med tema brukermedvirkning, viste det seg at brukermedvirkning var utførlig beskrevet og vedtatt, mens de ansatte hadde varierende og i noen tilfeller manglende forståelse for innholdet i begrepet. Observasjoner fra brukerne viste at medvirkningen ikke ble fulgt opp i praksis. Vår erfaring fra enkeltsaker tyder på at dette antakelig kan påvises i flere fylker. Det tredje er at den internasjonale trenden går i samme retning. Care Quality Commission i England har for eksempel langt større oppmerksomhet på pasienterfaringer i sin overvåkning og sitt tilsyn, jf. Guidance about compliance, essential standards of quality, Care Quality Commission, March 2010.

Det andre hovedspørsmålet er hvordan tilsynsetatene og egenkontrollen i kommunene bør opptre overfor hverandre. Det er kamp om ressursene, mellom administrativ virksomhet, som kontroll og tilsyn, og tjenesteproduksjon, både hoder, hender og kroner. Ikke minst derfor er det nok at Kommunaldepartementet i Meld. St. 12 (2011-2012), Stat og kommune – Styring og samspel, ”meiner at ein kan hente ut store effektivitetsvinstar ved å sjå statleg tilsyn og kommunal eigenkontroll i samanheng”. Vi må rett og slett sikre at det etter hvert omfattende kontroll- og tilsynsmaterialet, både fra egenkontrollen og det statlige tilsynet, utnyttes godt for lærings- og forbedringsformål.

I Vestfold har vi tatt initiativ til i første omgang å sikre god informasjonsflyt mellom egenkontrollen/revisjonen/kontrollutvalgene og embetets tilsynsvirksomhet. Dette skjer i form av systematisk utveksling av planer og rapporter. Vi ser at samarbeidet kan utvikles videre. Vi jobber også mye med felles kommunal bearbeiding av tilsynserfaringene etter tilsyn. Det skjer likeledes mye spennende i andre fylker. Rogaland er kjent for det de kaller ”Spredningsprosjektet”, en ny modell for læring av tilsyn. Det bygger på følgende tilnærming:

  1. Fylkesmannens tilsynslag gjør sine vanlige forberedelser til systemrevisjon med valg av tilsynstema, varsel, momentlister for intervju mv.
  2. Kommuner som er i geografisk nærhet (clustere rundt tilsynskommunen), inviteres til en forberedende samling sammen med tilsynskommunen.
  3. Etter at endelig rapport foreligger, men før kommunen har gitt sin tilbakemelding, gjennomføres en ny samling med aktuelle kommuner (clustere).

Sogn og Fjordane har skissert en litt annen variant: én kommune plukkes ut som objekt for tilsyn i regi av Fylkesmannen, mens nabokommunene i regionen inviteres til å gjennomføre egenkontroll/internrevisjon/forvaltningsrevisjon parallelt – med felles formøte og sluttmøte.

Mer samarbeid med kommunenes egenkontroll er likevel  et sterkt ønske, ut fra så vel betraktninger om felles formål om læring, tjenesteforbedring og effektivitet, som forventningen om å styrke kommunens ansvar for egen oppgaveløsning.

Foreløpig er observasjonen vår at revisjonen i kommunene gjennomgående har mindre fagspesifikk tyngde enn de statlige, fagbaserte tilsynsetatene. De dekker jo ofte hele kommunens virksomhet. Statens tilsyn vil antakelig fortsatt ha en førende faglig rolle i tilsyn med kommunene, både på grunn av den uavhengige rollen som utenforstående og fordi de må forutsettes å ha høyest kompetanse. Mer samarbeid med kommunenes egenkontroll er likevel  et sterkt ønske, ut fra så vel betraktninger om felles formål om læring, tjenesteforbedring og effektivitet, som forventningen om å styrke kommunens ansvar for egen oppgaveløsning. Dette er de grunnleggende perspektivene i omtalen av disse spørsmålene i Meld. St. nr. 12, (se over). Meldingens kapittel på dette punktet avsluttes slik: ”Departementet meiner at på same måte som tilsynsorgana må ta omsyn til kommunane si eiga kontrollverksemd når dei førebur, prioriterer og gjennomfører tilsyn, bør kommunane aktivt bruke tilsynsrapportane frå staten som grunnlag for planlegging av eigenkontrollen sin. Departementet meiner dessutan at kommunane bør bruke tilsynsrapportane aktivt som grunnlag for læring og vidare kvalitetsutvikling av eigne tenester og sakshandsaming. Kommunane kan til dømes sørgje for at tilsynsrapportar blir lagde fram på ein eigna måte i dei folkevalde organa i kommunen, anten til orientering eller for handsaming. Sekretariatet for kontrollutvalet bør sørgje for å halde kontrollutvalet orientert om planar og rapportar frå statlege tilsynsmyndigheiter som har interesse for kommunen og kontrollarbeidet, jf. tilråding nr. 83 og 84 i arbeidsgrupperapporten 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane. Departementet vil peike på at handsaming av statlege tilsynsrapportar, til dømes i faste utval eller kontrollutvalet, kan leggje grunnlaget for ei god folkevald forankring i kommunen som kan støtte opp under dei endringsprosessane som tilsynsrapporten eventuelt peikar på at det er behov for”.

Det tilhører historien at de to nevnte tilrådningene kom til etter at forfatteren av denne artikkelen hadde orientert arbeidsgruppen om pågående utviklingsarbeid hos Fylkesmannen i Vestfold, høsten 2009.


Kommunerevisoren nr. 6/2012 - 67. årg.

Til toppen av siden

Topp