www.nkrf.no » Kommunerevisoren.no » 2013 » Nr. 6

Søk

NKRF
Munkedamsveien 3B
Postboks 1417 Vika
0115 Oslo

Tlf: +47 23 23 97 00

post@nkrf.no

Hopp over seksjon - Til hovedinnhold - Topp

Refleksjon om rapportering og kontroll

Inger Johanne Sundby, seniorrådgiver i Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi)

«Ute av kontroll?» har Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) kalt en rapport1 i 2012. Med dette spørsmålet ønsket Difi å gi et faglig bidrag til en debatt om rapportering og kontroll i offentlig sektor.

Det har vært mange oppslag i media om kontroll og rapportering, men ikke nødvendigvis mye debatt. De fleste mener at det er for mye rapportering og kontroll i offentlig sektor, at dette stjeler tid og oppmerksomhet fra kjerneoppgavene og at dette må det gjøres noe med. Men det gis få forklaringer på hvorfor det har vokst fram nye kontrollordninger og mer rapportering.

Alle ønsker å få vekk uhensiktsmessige krav, oppgaver og rutiner, men for å finne gode løsninger må vi vite hva problemet består av og hvorfor det er mye rapportering og kontroll i offentlig sektor.

Begrepssamrøre gir en vanskelig diskusjon

Det er til dels vanskelig å få tak i hva diskusjonen og klagingen egentlig handler om. Ofte sies det at det er for mye rapportering, men er det faktisk det som menes?

Begrepene «kontroll», rapportering» og «administrasjon» er ulike, men beslektet. Kontroll vil si kontroll med at lover og regler etterleves eller kontroll med at mål nås. Rapportering gir grunnlag for kontroll, men det er også kunnskapsinnhenting om hvordan det står til i virksomheten, kommunen eller sektoren. Erfaringsmessig er det ofte «administrasjon» det egentlig klages på. Administrasjon kan være et samlebegrep for alt som ikke oppfattes å være faglig aktivitet, hvor i inngår rapportering og dokumentasjon. «Papirarbeid» kaller noen det. Men det kan også være møtevirksomhet. Administrasjon kan også være faglig administrasjon som er nødvendig for å utføre de faglige oppgavene. Det kan være oppfølging av elever og studenter og eksamensavvikling, journaler og rapportering om helsetilstand, loggføring for at andre skal vite hva som er hendt på vakten og annen dokumentasjon.

Klikk på bildet for rapporten i pdf-formatRapport 2012:14 Ute av kontroll? En artikkelsamling om kontroll og rapportering i staten

Men det en oftest forbinder med rapportering og kontroll er at dette er en viktig del av virksomhetens administrasjon. Det omfatter for eksempel budsjett og regnskap, personaladministrasjon, for eksempel rapportering om tidsbruk og fravær, reiseregninger og kompetanseutvikling, HMS, arkiv og drift av bygninger og utstyr.

Klaging over for mye rapportering, bunner ofte i det en kan kalle «plunder og heft». Det er oppgaver en ikke ser poenget ved og der tungvinte prosedyrer og systemer bidrar til frustrasjon. Frustrasjon skal tas alvorlig, men skal vi kunne angripe problemet må vi vite hva det innebærer, hvor stort problemet er og hvem det berører.

For liten kunnskap om omfanget av rapportering

På tross av at svært mange mener at det er for mye rapportering og kontroll, vet vi lite om omfanget. Det har vært gjennomført noen tidsstudier blant ulike faggrupper og noen studier som er mer direkte rettet mot tidsbruk til administrative oppgaver. Disse studiene er imidlertid til liten hjelp når vi skal identifisere de krav som medfører mye rapporterings- og kontrolloppgaver og det kan være vanskelig å vurdere om omfanget er for stort, om det er nødvendig for bl.a. å sikre kvaliteten på tjenestene eller om det kan forenkles eller kuttes ut.

Inger Johanne Sundby er cand. sociol. fra UiO (1974) og er nå seniorrådgiver i Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi). Hun har arbeidet med organisering, effektivisering og omstilling av statsforvaltningen i over 30 år.  Som konsulent i PA Consulting Group arbeidet hun også med prosjekter i kommunesektoren.

Årsaken er at de fleste undersøkelsene er for lite presise når de kategoriserer oppgavene. Noen eksempler er:

  • Tiden til direkte pasientarbeid har gått ned fra 59 prosent i 1994 til 46,9 prosent i 2012. Noe som selvsagt er et problem. Spørsmålet er imidlertid også hva den resterende tiden brukes til? Er dette pasientadministrative oppgaver, f.eks. pasientjournal, epikriser, henvisninger og utskrivning såkalte indirekte kliniske oppgaver, eller er det administrasjon og drift av klinikk eller avdeling, opplæring og kompetanseheving eller andre oppgaver?
  • En fjerdedel av lærere skulle ønske at de kunne bruke mindre tid på å rapportere til skoleledelsen, men hvor mye tid som faktisk brukes vet vi ikke.
  • Politiet brukte 17,2 prosent av arbeidstiden til administrasjon, men hva som inngår i dette vet vi ikke.
  • Blant barnehageansatte var de viktigste tidstyvene praktiske oppgaver, møter og planlegging. Rapportering og dokumentasjon kom på tredjeplass.

Noen få studier er mer presise i kategoriseringen av tid brukt til rapportering og dokumentasjon.

  • For eksempel brukte ansatte og ledere i kommunal pleie- og omsorgstjeneste vel 20 prosent av arbeidsuken til dette. Den mest tidkrevende oppgaven var det brukerrettede rapporterings- og dokumentasjonsarbeidet, dvs. dokumentasjon av tilstand og hva som er gjort for klientene/brukerne. For ledere tok bl.a. oppfølging av sykemeldte mye tid, og hvis kommunen ikke fulgte oppfølgingsregimet kunne de bli bøtelagt. Ref. NAVs initiativ overfor Arbeidsdepartementet for å få et enklere regelverk knyttet til oppfølging av sykmeldte (http://www.nrk.no/valg2013/nav-gir-rekordmange-boter-1.11172062).
  • En tidsbruksstudie blant vitenskapelig ansatte i universitets- og høyskolesektoren avdekket at de i gjennomsnitt brukte én prosent til rapportering. Dette inkluderte rapportering i forbindelse med Forskningsrådsprosjekter, EU-prosjekter og evalueringer.
  • En studie fra 2011 om omfanget av kommunal rapportering til staten, viste at det ble brukt ca. 672 årsverk, ca. 0,13 prosent av det samlede kommunale driftsbudsjett til dette.

Når det gjelder den eksterne kontrollaktiviteten er det lettere å få oversikt fordi dette utføres av tilsynsmyndighetene, Riksrevisjonen i staten og kommunerevisjonene i kommunene. Det er mange tilsynsorganer, men hvor ofte og hvor mye kontroll som utføres og hvordan dette eventuelt belaster den enkelte virksomhet, vet vi mindre om. Det varierer bl.a. med type virksomhet.

Hva utløser behovet for rapportering og kontroll?

Det er neppe snakk om et enkelt årsak-virkning forhold, men snarere flere utviklingstrekk som sammen påvirker behovet for kontroll og rapportering. Det er ikke mulig å gå i dybden på alle disse i denne artikkelen, men nedenfor drøftes noen mulige årsaker.

Mål- og resultatstyring og styringspraksis
Innføring av mål- og resultatstyring blir nevnt som en av årsakene til økt vektlegging av kontroll og rapportering. Det er vanskelig å belegge, men arbeidet med års- og halvårsrapportene synes å være mer krevende nå enn tidligere. Måten styringen praktiseres på med svært mange mål og styringsparametere kan imidlertid gi svært detaljert styring og mange rapporteringskrav. Dette varierer mellom type virksomhet og grad av politisk oppmerksomhet, men påvirkes også av styringskultur, tillitsbygging og personkjemi. Når Budsjettproposisjonen (Prop. 1 S) angir mange mål og aktiviteter for en virksomhet, gjenspeiles dette ofte i tildelingsbrevet i form av ytterligere operasjonalisering, det vil i praksis si ytterligere detaljering. På områder der styringsbehovet er stort, bl.a. fordi området er sterkt politisert, medføre dette ofte ad-hoc rapportering eller hyppigere rapportering.

Det totale omfanget av mål, krav og hensyn som statlige virksomheter skal ivareta er stort. I tillegg til mål knyttet til kjernevirksomheten, styres statlige virksomheter også av en rekke andre mål og hensyn. En vanlig statlig virksomhet skal ikke bare rapportere til egen overordnet myndighet, men også til andre statlige myndigheter og eventuelt også internasjonale organisasjoner.

Rapportering er nødvendig for å gi et samlet bilde av status på et innsatsområde. Men det er også et virkemiddel i seg selv for å bevisstgjøre og endre praksis for eksempel rapportering på miljøkrav, sykefravær og oppfølging av sykemeldte, inkluderende arbeidsliv, likestilling, bruk av lærlinger, bruk av nynorsk vs. bokmål osv.

Rettighetsfesting og rettsliggjøring medfører mer dokumentasjon og rapportering
Rettighetsfesting og lovhjemling av plikter er en viktig grunn til at behovet for rapportering og kontroll synes å øke. Det gjelder særlig på kommunenivå, men også statlige virksomheter blir berørt av dette. Saksbehandling skal dokumenteres, det skal rapporteres på om rettigheter er ivaretatt og plikter utført, og det skal føres tilsyn og kontroll med om dette er i tråd med vedtatt regelverk. Hvis det ikke er god nok dokumentasjon på hva som er skjedd, kan det bli problemer senere dersom det kommer klager og krav om erstatning.

Rettighetsfesting og lovhjemling av plikter er en viktig grunn til at behovet for rapportering og kontroll synes å øke.

Flere og mer aktive kontrollorganer
Utviklingen av kontrollorganene er også en mulig årsak til økt vekt på kontroll. De senere årene har vi fått mer rendyrkede statlige tilsynsorganer og en profesjonalisering av tilsynsvirksomheten. Utviklingen har vært tilsiktet og har antagelig ført til bedre kvalitet på kontrollen. Samtidig fører en økning i kapasiteten og kompetansen knyttet til kontroll etter all sannsynlighet til at omfanget av kontroll øker.

Riksrevisjonen har i perioden 2006 til 2010 hatt en økning i antall ansatte fra 410 til 539, og mange mener Riksrevisjonen er det kontrollorganet som i størst grad har bidratt til økt vektlegging av kontroll. Forvaltningsrevisjonen er styrket, regnskapsrevisjonen har fått utvidet sitt oppgavetilfang, og Riksrevisjonen har fått en mer aktiv mediestrategi. Riksrevisjonen har flere ansatte til å drive revisjon av NAV enn Arbeidsdepartementet har til å etatsstyre NAV.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen er en annen viktig aktør i kontrollen av forvaltningen. Komiteen forholder seg til rapportene fra Riksrevisjonen, henvendelser fra enkeltpersoner og ikke minst medieoppslag.

Mediene er drivere for mer dokumentasjon og rapportering
Medienes store interesse for tjenesteytingen i offentlig sektor, for eksempel på innhold i omsorgstjenestene og den enkeltes rettigheter er viktig, men påvirker omfanget av rapporteringen. Dette gjelder særlig kravene til kommunene som tjenesteyter. Når mediene viser interesse så må kommuner og statlige aktører ofte rapportere til departementet. Medienes interesse kan føre til mer rapportering på visse områder for å sikre at kommunens ledelse eller departementet har oversikt, når det kommer spørsmål.

Kunnskapsbasert politikkutforming
Politikkutformingen er blitt mer kunnskapsbasert, og det etterspørres mer og bedre kunnskap innenfor alle sektorer og oppgaveområder. Kunnskap om situasjonen og effekt av tiltak på samfunnsområder eller blant grupper av innbyggere, er nødvendig for å kunne sette inn adekvate tiltak og virkemidler. Det er derfor ikke uvanlig å høre politikere si at vi må få «mindre rapportering», mens i neste setning si at «dette må vi vite mer om».

Det er derfor ikke uvanlig å høre politikere si at vi må få «mindre rapportering», mens i neste setning si at «dette må vi vite mer om».

Teknologisk utvikling og egenadministrasjon
Bruk av elektroniske systemer og registre har lagt forholdene til rette for mer, og mer detaljert, rapportering og dokumentasjon. Mulighetene for automatisk generering og gjenbruk av data, mer åpenhet og formidling av informasjon om offentlige virksomheter, oppgaver, aktiviteter og måloppnåelse har økt. Det er lett å kreve mer, men vanskeligere å stille spørsmålet om dette er nødvendig informasjon og ikke bare «kjekt å ha informasjon». IKT-løsninger gjør sammenstilling og gjenbruk av informasjon enklere, men alle nye data må legges inn, eventuelt også kvalitetssikres og analyseres.

Teknologisk utvikling og nye arbeidsprosesser påvirker også måten vi organiserer administrativt arbeid i offentlig sektor i dag. Mange oppgaver som tidligere ble utført av spesialistene i administrasjonsavdelinger, forværelser, blant sekretærer og merkantilt personale, er blitt desentralisert til den enkelte leder og ansatte. Den enkelte ansatte kan administrere seg selv og rapportere og dokumentere aktiviteter og resultater fra egne arbeidsoppgaver i mye større grad enn tidligere. I noen tilfeller er også data som skal rapporteres – og kontrolleres – integrert i faglige arbeidsprosesser, saksbehandlingssystemer mv. I slike tilfeller kan det være umulig eller svært lite hensiktsmessig å skille mellom kjerneoppgaver og administrativ rapportering.

Manglende tillit som årsak til økt rapportering og kontroll
Mer kontroll og rapportering kan være et uttrykk for manglende tillit til at statlige virksomheter prioriterer og ivaretar de mange ulike målene og hensynene på en god måte. Overordnet nivå oppfattes som om de ikke har tillit til at underordnet nivå selv greier å finne ut hvordan målene som er satt for virksomheten best kan nås. Gjennom å gi omfattende og detaljerte rapporteringskrav signaliserer overordnet nivå indirekte at de ikke har tiltro til at oppgaven vil bli løst uten tett oppfølging.

Et departement som må besvare svært detaljerte spørsmål om enkeltsaker fra Stortinget eller media, må ofte innhente konkret informasjon for å kunne svare. Bestillingen kan gå helt ut til lokale enheter. For å sikre seg ”til neste gang” kan dette generere et nytt punkt på rapporteringslista. Å besvare et spørsmål med at en har full tillit til at underliggende organer eller kommuner gjør det de skal, er ikke nok for et presset departement.

Hva er konsekvensene av rapportering og kontroll?

Hva er nytten av rapportering og kontroll? Er all rapportering nødvendig, blir den utnyttet og er rapporteringssystemene gode og effektive?  Ser vi noen negative konsekvenser for forvaltningen?

Rapportering gir bedre kunnskapsgrunnlag og styringsinformasjon
Systematisk rapportering om tilstanden i sektoren (f.eks. i skolen) er viktig som grunnlag for å iverksette tiltak og vurdere virkemiddelbruken.

Rapporteringen er også viktig for den interne styringen av virksomheten, og virksomheten har vanligvis en egeninteresse i å rapportere om hva den har fått til og hvordan ressursene er brukt. I enkelte tilfeller er rapportering også nødvendig for å få tildelt ressurser, f.eks. for å få øremerkede tilskudd til kommunen. Prosessen med å lage en god årsrapport kan også medføre at virksomheten hever blikket fra den daglige drift og setter ord på hva den har fått til i året som har gått. Rapportering bør bidra til å identifisere avvik, utfordringer og risikoområder, endringsbehov og gi grunnlag for forbedringstiltak.

Kontroll gir økt måloppnåelse og bedre etterlevelse av regler?
Mer systematisk kontroll og rapportering bidrar til en mer effektiv og mer resultatorientert forvaltning, og kontroll bidrar til bedre etterlevelse av regelverk. Men det kan også stilles spørsmål med om grensenytten av økt kontroll er i ferd med å bli negativ. Mer kontroll og rapportering medfører økte kostnader i forbindelse med nye eller endrede krav til kompetanse, arbeidsprosesser, styringssystemer og ledelsesoppfølging. I tillegg kommer kostnader knyttet til selve kontrollaktivitetene – i forkant, underveis og i etterkant.

Økt frykt for å gjøre feil?
Fører økt vekt på kontroll og åpenhet om kontrollresultater og avvik til at forvaltningen blir så opptatt av ikke å gjøre feil, at den ikke i tilstrekkelig grad greier å tenke nytt og utvikle seg? Statlige og kommunale organers frykt for å bli tatt i feil kan føre til overdreven forsiktighet og svekket vilje til å formulere klare mål, hemme initiativ og bremse utvikling av innovative løsninger. Det stilles spørsmål om kontrollen (bl.a. revisjonen) er mer opptatt av avvik enn det en lykkes med. Det revideres mot det ideelle og ses bort fra rammebetingelsene med manglende ressurser, til dels sprikende mål eller regelverk som setter grenser for hvilke mål som kan nås.

Rapportene utnyttes, men blir det viktige borte i detaljer?
Rapportering knyttet til styringsdialogen brukes av overordnet myndighet, og mesteparten av dataene som brukes til rapporteringen, utnyttes også til intern virksomhetsstyring. Dette gjelder også det kommunene er pålagt å rapportere til staten. Det klages derfor lite på selve rapporteringen, men desto mer på innretningen på målene, antallet mål og oppgaver, vage og uklare mål, detaljrikdommen, nivået på de målene det skal rapporteres på (aktiviteter vs. effekter) og urealistiske mål. Mange krav på et detaljert nivå kan også føre til målforskyvning fordi det rapporteres på det som er lett å måle og ikke på det som er viktigst. En ambisjon om å få til strategiske resultat- og effektmålinger av prioriterte tiltak og områder etterlyses.

Mange krav på et detaljert nivå kan også føre til målforskyvning fordi det rapporteres på det som er lett å måle og ikke på det som er viktigst.

Det som virkelig frustrerer, er når det stilles krav om å gi enkle rapporteringer på kompliserte områder - og det er det mange av i både stat og kommune. For å få gode effekter og løsninger for samfunnet og innbyggerne må flere virksomheter inn med ulike tiltak og virkemidler, og disse må virke sammen for å nå målene. Det kan være vanskelig å se og rapportere om virksomhetens eget bidrag til måloppfyllelse. Dette er spesielt krevende når det forventes at virksomheten skal kunne rapportere om effekter av ettårige tiltak.

Årlige rapporteringer på mange tverrgående områder (likestilling, IA, målform, miljø, brukerretting etc.) er krevende, og det stilles spørsmål om dette må gjøres vært år. Det krever ressurser fordi informasjon ofte ikke kan trekkes ut av de administrative systemene, men med manuell innsamling. Det stilles spørsmål om informasjonsbehovet kan dekkes bedre på andre måter enn gjennom rapportering og at en kunne få bedre kvalitet med bruk av f.eks. gode evalueringer med noen års mellomrom.

Er frustrasjon en konsekvens av rapportering?
En av årsakene til at Difi ønsket å sette rapportering og kontroll på dagsordenen, er at ledere i forvaltningen uttrykker bekymring og frustrasjon over at rapporteringen og kontrollen tar overhånd. Nyere kartlegginger viser imidlertid at inntrykket av at kontroll og rapportering er svært ressurskrevende er blitt noe modifisert. Men frustrasjon skal en ta på alvor. Vårt inntrykk er imidlertid at administrative oppgaver forårsaker mer frustrasjon enn rapportering og kontroll. Rapportering og dokumentasjon blir synonymt med administrasjon, og mange opplever at dette tar mye tid fra det som oppfattes som kjerneoppgaver.

I de tilfellene vi har klart å avgrense rapportering fra andre administrative oppgaver, ser vi at ressursbruken til rapportering ikke utgjør så stor andel av den totale tidsbruken som vi ville antatt. Men uansett oppfattes alt som virker forstyrrende på gjennomføringen av de faglige oppgavene, frustrerende. Dette kan også gjelde fagadministrative oppgaver som er nært knyttet til utførelsen av de faglige oppgavene. Ansatte i administrasjonen reagerer ikke på samme måte fordi rapportering er en av deres kjerneoppgaver.

Rapportering er særlig frustrerende uten tilbakemelding på det en har levert eller spor av det som er rapportert i styrende dokumenter.

Rapportering er særlig frustrerende uten tilbakemelding på det en har levert eller spor av det som er rapportert i styrende dokumenter. Tungvinte rapporteringsrutiner og stadige endringer oppleves som plunder og heft. Rapportene bør kunne genereres fra de administrative systemene. Når det ikke fungerer godt, tar det mye tid og blir en kilde til irritasjon. Manglende samordning mellom ulike mottakere og manglende muligheter for gjenbruk av data, medfører at virksomhetene må rapportere nesten de samme dataene til flere mottakere for eksempel på personalområdet. Mange oppfatter dette som sløsing med tid og ressurser.

Bør og kan vi få redusert rapportering og kontroll?

Som vi har vist gjennom dette arbeidet er det noen årsaker og også gode hensikter bak utviklingen av rapporterings- og kontrollregimer i offentlig sektor. Men det er gode grunner til å ha et kritisk blikk på både omfang og innretning. Det er ikke grenser for hva politikere, media, kontrollørene og virksomhetene selv ønsker å vite og ha kontroll med. Det kan medføre at vi bruker unødig mye ressurser på kontroll og rapportering i alle ledd – fra de som utfører viktige tjenester for den enkelte innbygger til toppledere i stat og kommune.

Teknologien bidrar, men det er lett å glemme at data må registreres av noen enten administrasjonen eller de som utfører tjenestene. Det er lett å spørre om mer, selv om kanskje andre etater får det samme.

Vi lever i det som flere kaller «Rettighetssamfunnet». Vi er opptatt av kvalitet på tjenestene, men vi må være klar over at med dette følger til dels mye dokumentasjon om at den enkelte har fått det han eller hun har krav på. Styringsbehovet kan også være vanskelig å tøyle, og detaljeringsgraden i både mål og krav kan bli stor. Resultatet kan bli for lite handlingsrom for dem som skal løse oppgavene og utføre tjenestene. Mulighetene til å få utnyttet fagkunnskap, kreativitet, initiativ og motivasjon for å nå målene, kan bli svekket. Krav om detaljerte rapporter og mye kontroll kan oppfattes som et tegn på manglene tillit. Til sammen kan dette hindre gjennomføringsevnen. Vi trenger modige og initiativrike ledere og ansatte som gjør det som skal til for å oppnå resultater. Så derfor er debatten om vi i offentlig sektor er i ferd med å miste kontrollen med veksten i rapporterings- og kontrollregimene svært viktig, spesielt hvis den kan bidra til at de som krever mer dokumentasjon tenker seg om og vurderer kostnader, nytten og konsekvensene av dette.

____________

1) I Difi-rapport 2012:14 Ute av kontroll? belyses spørsmål om omfang, årsaker til og konsekvensene av «rapportering og kontroll». På NKRFs fagkonferanse 2013 presenterte Inger Johanne Sundby funn fra denne studien, som kan lastes ned her: http://www.difi.no/filearchive/difi-rapport-2012-14-ute-av-kontroll.pdf.


Kommunerevisoren nr. 6/2013 - 68. årg.

Til toppen av siden

Topp