www.nkrf.no » Kommunerevisoren.no » 2015 » Nr. 6

Søk

NKRF
Munkedamsveien 3B
Postboks 1417 Vika
0115 Oslo

Tlf: +47 23 23 97 00

post@nkrf.no

Hopp over seksjon - Til hovedinnhold - Topp

Hjelp - jeg er ny i kontrollutvalget!

Bodhild Laastad, seniorrådgiver, NKRF

Denne artikkelen er ment som ”førstehjelp” for nyvalgte kontrollutvalgsmedlemmer. Den har som formål å redegjøre for utvalgets plass i det kommunale systemet og gi en oversikt over utvalgets oppgaver, ansvar og arbeidsmåter.

I løpet av disse høstmånedene vil et betydelig antall folkevalgte møte i kommunenes kontrollutvalg for første gang. I mange kommuner har kontrollutvalget spilt en heller tilbaketrukket rolle med lite politisk fokus på dette utvalgets ansvar og oppgaver. Det mange ikke er klar over er at kontrollutvalget står i en særstilling som ett av få politiske utvalg som er lovpålagt gjennom kommuneloven, og dessuten med et eget sett med forskrifter. Dette tilsier at kontrollutvalget er tiltenkt en viktig rolle i kommunene.

Kort fortalt er kontrollutvalget kommunestyrets redskap for demokratisk tilsyn og kontroll for å sikre at den kommunale virksomheten skjer i tråd med gjeldende lover og regler, kommunens egne planer og vedtak, samtidig som fokus settes på kvalitet og effektivitet i produksjonen av velferd for kommunens innbyggere. Med andre ord ingen liten oppgave!

Kontrollutvalgets rolle i det kommunale styringssystemet

I Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder “Kontrollutvalgsboken” er kontrollutvalgets rolle illustrert på følgende måte:

Figur 1: Prinsippskisse som viser kontrollutvalgets oppgaver og plass i styringssystemet i kommunene. (KRD, 2011)

Figuren viser at det fra kommunestyret i prinsippet går to styringslinjer. Den ene går fra kommunestyret til administrasjonssjefen som har ansvaret for gjennomføringen av kommunens tjenesteproduksjon, planlegging og myndighetsutøvelse. Det ligger til administrasjonssjefen å sørge for at kommunestyrets vedtak blir iverksatt, at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende intern kontroll. Dette kan gjerne omtales som den interne styringslinjen.

Kontrollutvalgets kjerneoppgave er å forestå det løpende tilsynet med den kommunale forvaltningen på kommunestyrets vegne.

Den andre styringslinjen representerer en uavhengig og ekstern kontroll som går gjennom kontrollutvalget. Denne styringslinjen er derfor en tilsyns- og kontrollinje. Kontrollutvalgets kjerneoppgave er å forestå det løpende tilsynet med den kommunale forvaltningen på kommunestyrets vegne. Dette tilsynet retter seg primært mot administrasjonssjefen og den kommunale virksomheten, men tilsynet retter seg også mot politiske utvalg under kommunestyret samt ordfører og kommunestyrets politiske sekretariat. Kontrollutvalget skal også føre tilsyn med hvordan kommunen forvalter sine eierinteresser i kommunale foretak, heleide kommunale aksjeselskap og interkommunale selskap, og andre selskap der kommunen har eierinteresser. I hovedsak bygger kontrollutvalget sitt tilsyn på de kontrollaktivitetene som blir utført og rapportert av kommunens revisor. Noen av tilsynsoppgavene kan også utføres av kontrollutvalgets eget sekretariat.

Begge de to styringslinjene inngår i kommunestyrets totalansvar for den kommunale virksomheten.

Det er viktig å presisere at det ikke inngår i kontrollutvalgets tilsynsansvar å overprøve politiske prioriteringer som er foretatt av kommunens folkevalgte organer. Kontrollutvalget er ikke stedet for å drive partipolitikk eller en arena for politiske omkamper. Tilsynsansvaret omfatter heller ikke kommunestyret selv.

Det er strenge valgbarhetsregler for medlemmer til kontrollutvalget. Det eneste organet de kan sitte i utenom kontrollutvalget, er kommunestyret. Kontrollutvalget skal derfor velges i det nye kommunestyrets konstituerende møte etter at formannskapet, ordfører og varaordfører er valgt, men før det er foretatt valg til de øvrige politiske organene. Minst ett av medlemmene i kontrollutvalget skal sitte i kommunestyret. Kontrollutvalget trer i funksjon fra kommunestyrets konstituerende møte.

 

Følgende forhold bør vektlegges når kommunestyret skal velge medlemmer til kontrollutvalget:

  • Kontrollutvalget skal være et objektivt organ.
  • Kontrollutvalget skal være et fritt og uavhengig organ.
  • Kontrollutvalget må ha kunnskap og innsikt i kommunal virksomhet.
  • Kontrollutvalget må ha autoritet.
  • Kontrollutvalget skal selv initiere saker.

Hvordan arbeider kontrollutvalget

Kommuneloven gir kontrollutvalget et vidtgående mandat. Kontrollutvalget kan hos kommunen, uten hinder av taushetsplikt, kreve enhver opplysning, redegjørelse eller ethvert dokument og foreta de undersøkelser som det finner nødvendig for å gjennomføre sine oppgaver. Innsynsretten gjelder også interkommunale samarbeid etter kommuneloven § 27, heleide kommunale og/eller fylkeskommunale selskaper, og heleide døtre som er organisert som aksjeselskap. Kontrollutvalget har også som hovedregel rett til å være til stede i lukkede møter i kommunens folkevalgte organer.

Det understrekes at kontrollutvalget er bundet av alminnelig taushetsplikt etter forvaltningslovens bestemmelser. Men alt skriftlig materiale som blir lagt fram for kontrollutvalget er som hovedregel offentlig, og kontrollutvalgets møter er som hovedregel åpne. Men dersom utvalget skal behandle en sak som er underlagt lovbestemt taushetsplikt eller en sak som gjelder en arbeidstakers tjenstlige forhold, så skal møtet lukkes. Kontrollutvalget har dessuten mulighet til å lukke et møte når hensynet til personvern eller tungtveiende offentlige interesser tilsier det.

Det er et viktig prinsipp at kontrollutvalget utøver sitt tilsyn og sin innsynsrett som kollegium og ikke som enkeltpersoner.

Kontrollutvalget har ikke noen myndighet for egen del til å fatte vedtak som forplikter administrasjonen eller andre instanser. Men gjennom å legge fram sine rapporter om gjennomførte kontroller, kan kontrollutvalget gi tilrådning til kommunestyret om å fatte vedtak som instruerer administrasjonssjefen om å rette opp avdekkede avvik og svakheter. I den forbindelse pålegger dessuten kommuneloven kontrollutvalget å følge opp at kommunestyrets vedtak blir iverksatt og etterlevd.

Kontrollutvalget skal ha et eget sekretariat som er uavhengig av kommunens administrasjon. Sekretariatet er kontrollutvalgets eget operative organ som til enhver tid skal tilfredsstille utvalgets behov. Sekretariatet har som hovedoppgave å påse at de saker som behandles av kontrollutvalget er forsvarlig utredet, og at utvalgets vedtak blir iverksatt.

For at utvalget skal oppfylle lovens intensjon, må kontrollutvalget ha et aktivt forhold til sine kontroll- og tilsynsoppgaver og selv ta initiativ gjennom å stille kritiske spørsmål og reise egne saker.

Kontrollutvalgets saker bygger i stor grad på det arbeidet som utføres av revisjonen og sekretariatet, og utvalgets hovedaktivitet skjer gjennom de sakene som behandles i utvalgets møter. Dette betyr ikke at kontrollutvalget bare passivt skal motta og sende videre saker som de får til behandling. For at utvalget skal oppfylle lovens intensjon, må kontrollutvalget ha et aktivt forhold til sine kontroll- og tilsynsoppgaver og selv ta initiativ gjennom å stille kritiske spørsmål og reise egne saker.

Kontrollutvalgets oppgaver

Vi har alt beskrevet kontrollutvalget som et redskap for kommunestyret til å få innsyn i og føre tilsyn med hvordan administrasjonssjefen løser sine oppgaver. Tilsynsansvaret omfatter også politiske instanser under kommunestyret.

Kontroll og tilsyn kan defineres som et virkemiddel for at:

  • kommunen når sine mål
  • regelverket etterleves
  • etiske hensyn ivaretas

Kommunens virksomhet kontrolleres ved at det utføres:

  • regnskapsrevisjon
  • forvaltningsrevisjon
  • selskapskontroll

Gjennom å påse at de tre kontrolloppgavene utføres, ivaretar kontrollutvalget sitt kontroll- og tilsynsansvar.

Den praktiske utføringen av tilsyns- og kontrolloppgavene ivaretas hovedsakelig av revisjonen på oppdrag fra kontrollutvalget. Derfor må kontrollutvalget også ha tilsyn med revisjonen og sitt eget sekretariat.

Det er kommunestyret selv som bestemmer hvilken revisjonsordning kommunen skal ha. Kommunestyret har følgende valg:

  • ansette egne revisorer
  • delta i interkommunalt samarbeid om revisjon
  • inngå avtale med annen revisor

Det er også kommunestyret selv som velger revisor. Men det er viktig å merke seg at kommunestyrets vedtak i saker som gjelder valg av revisjonsordning og valg av revisor, skal treffes på grunnlag av innstilling fra kontrollutvalget. Dette betyr at kontrollutvalget skal spille en aktiv og sentral rolle i saksforberedelsen.

Kontrollformer

Under følger en kort omtale av de ulike kontrollformene og kontrollutvalgets oppgaver i den forbindelse.

1. Regnskapsrevisjon

Det er vanlig å definere regnskapsrevisjon som uavhengig bekreftelse av økonomisk informasjon. Kontrollutvalgets hovedoppgave i forbindelse med regnskapsrevisjon er å påse at kommunens årsregnskap blir revidert på en betryggende måte. Kontrollutvalget skal dessuten avgi uttalelse om årsregnskapet før det vedtas av kommunestyret.

Kontrollutvalget plikter å holde seg løpende orientert om revisjonsarbeidet og sørge for at dette foregår i samsvar med lov og forskrift, god kommunal revisjonsskikk og kontrollutvalgets instrukser og avtaler med revisor. Kommunen på sin side har plikt til å sørge for ordentlig og oversiktlig registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger og en forsvarlig organisering av den økonomiske internkontrollen. Revisor skal skriftlig påpeke overfor kontrollutvalget dersom det konstateres mangler ved disse forholdene. Det er kontrollutvalgets plikt å følge opp revisors merknader og rapportere dette til kommunestyret. Dersom det avdekkes misligheter gjennom revisjonen eller på andre måter, skal revisor straks orientere kontrollutvalget.

2. Forvaltningsrevisjon

I kommuneloven er forvaltningsrevisjon definert som systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Litt forenklet kan man si at vurderinger av økonomi og produktivitet gir svar på spørsmålet: Gjør man tingene riktig? mens vurderinger av måloppnåelse og virkninger gir svar på spørsmålet: Gjør man de riktige tingene? Her inngår også vurderinger av om regelverket etterleves, om styringsverktøy og virkemidler er hensiktsmessige, og om beslutningsgrunnlaget fra administrasjonen til de politiske organer samsvarer med offentlige utredningskrav.

De sentrale elementene i forvaltningsrevisjon kan illustreres ved hjelp av følgende modell for effektkjeden i den kommunale tjenesteproduksjonen:

Utgangspunktet for modellen er at innbyggerne har velferdsbehov som vi i vår samfunnsordning har valgt å la kommunene dekke gjennom sin tjenesteyting. Hvilke tjenester kommunen skal yte overfor sine innbyggere, følger dels av lover og regler og dels av kommunestyrets egne vedtak. Kommunestyret bevilger midler til å produsere de kommunale tjenestene. Disse tjenestene antas å ha direkte virkninger for innbyggerne i form av økt velferd. Innenfor modellens rammeverk kan kontrollutvalget utføre ulike undersøkelser av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger i forbindelse med den kommunale tjenesteproduksjonen. Økonomi fokuserer på at produksjonsfaktorene skaffes til veie på en mest mulig økonomisk måte. Produktivitet fokuserer på resultatet av produksjonen sett i forhold til forbruk av innsatsfaktorer, det vil si at tjenesteproduksjonen blir størst mulig med de tilgjengelige midlene. Vurdering av måloppnåelse og virkninger skjer ved at resultatet av produksjonen holdes opp mot kommunens vedtatte målsettinger.

Det er kontrollutvalgets oppgave å påse at det årlig utføres forvaltningsrevisjon av kommunens virksomhet, og rapportere om dette til kommunestyret. For å sikre at man bruker knappe kontrollressurser på de forvaltningsrevisjonene som gir størst nytte, skal utvalget utarbeide en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon med utgangspunkt i en overordnet analyse av kommunens virksomhet. Den overordnede analysen skal bygge på risiko- og vesentlighetsvurderinger. Med risiko menes risiko for at ting går galt, for eksempel at mål ikke nås eller at lovverket brytes. Uttrykket vesentlighet henspeiler på hvor viktig eller betydningsfullt et forhold er. Sammenhengen er illustrert i figuren under.

Figur 3: Identifisering av forvaltningsrevisjonsprosjekter

Hensikten med den overordnede analysen er å avdekke indikasjoner på avvik eller svakheter i forvaltningen, og på den måten danne grunnlag for å beslutte å gjennomføre forvaltningsrevisjon på ulike sektorer og virksomheter. Planen skal vedtas av kommunestyret.

3. Selskapskontroll

Den tredje kontrolloppgaven er selskapskontroll. Dette er blitt en aktuell oppgave som følge av at kommunene i økende grad har tatt i bruk fristilte organisasjonsmodeller for deler av sin virksomhet. Selskapskontrollen omfatter to ulike kontrollformer – eierskapskontroll og forvaltningsrevisjon. Eierskapskontrollen – som er obligatorisk - har som hovedfokus å få svar på spørsmålet om kommunen fører kontroll med sine eierinteresser. Dette innebærer å kontrollere om kommunen har etablert rutiner for oppfølging og evaluering av sine eierinteresser, og om disse rutinene er gode nok, og om de blir de fulgt. I dette ligger også å vurdere om kommunens eierinteresser utoves i samsvar med kommunestyrets vedtak og forutsetninger, aktuelle lovbestemmelser og etablerte normer for god eierstyring og selskapsledelse. Et sentralt element blir å vurdere om den som utøver kommunens eierinteresser, gjør dette i samsvar med kommunestyrets vedtak og forutsetninger.

Selskapskontrollen kan også omfatte forvaltningsrevisjon dersom kommunestyret ønsker det. Da går man inn og ser på det som foregår inne i selskapet, og ikke bare på kommunens forvaltning av sine eierinteresser i selskapet.

Kontrollutvalget skal utarbeide en plan for gjennomføring av selskapskontroll som skal vedtas av kommunestyret. Planen skal baseres på en overordnet analyse av kommunens eierskap ut fra risiko- og vesentlighetsvurderinger med sikte på å identifisere behovet for selskapskontroll på de ulike sektorer og med de ulike selskapene. Rapporter om gjennomførte selskapskontroller legges fram for kommunestyret.

Etikk på dagsorden

I 2009 fikk kommunelovens formålsparagraf et tillegg om at loven skal legge til rette for en tillitskapende forvaltning som bygger på en høy etisk standard. Høy etisk standard blir dermed et overordnet prinsipp for all kommunal virksomhet. Innbyggernes tillit til kommunens folkevalgte og de ansatte er en forutsetning for lokaldemokratiet. Offentlighet, innsyn og åpenhet utgjør viktige bærebjelker i et velfungerende demokrati.

Når pressen har oppslag om korrupsjon, juks, kameraderi og inhabilitet i kommunens beslutningsprosesser, eller når folk opplever at noen skaffer seg goder og fordeler på bekostning av fellesskapet, er det ofte lett i ettertid å påpeke hva som gikk galt. Men det må være et mål for kommunene å utvikle en praksis som hindrer feiltrinn og sikrer korrekt handlemåte i situasjoner der de etiske grensene kan være uklare, eller der det mangler bevissthet om at en handling kan føre til mistillit. Her kan kontrollutvalget spille en viktig rolle, både ved å være kommunestyrets ”vaktbikkje”, men også gjennom å sørge for å sette etikk, samfunnsansvar og antikorrupsjonsarbeid på dagsorden i forebyggende hensikt og på den måten bidra til å sikre gode, etiske holdninger og handlinger både blant kommunens folkevalgte og de ansatte.

Hvordan fange opp de viktige sakene

Kontrollutvalget bør ta mål av seg å bli en god ”vaktbikkje” som er godt synlig og ofte lar seg høre, uten dermed å bli en ”gneldrebikkje”.

Risiko- og vesentlighetsanalyser som ledd i en overordnet analyse, kan gi indikasjoner på avvik i kommunens virksomhet, men det er også viktig at kontrollutvalget har åpne ører for mer uformelle, men etterrettelige signaler. Disse kan komme gjennom oppslag i media, kontakter i det politiske miljøet, henvendelser fra publikum eller varsling fra kommunens egne ansatte. Det er viktig at kontrollutvalget ikke bare passivt baserer sin virksomhet på den informasjon som framkommer i saker som er til behandling. Kontrollutvalgets medlemmer bør hver og en ha øyne og ører åpne, aktivt stille kritiske spørsmål og legge til grunn en sunn skepsis. Kontrollutvalget bør ta mål av seg å bli en god ”vaktbikkje” som er godt synlig og ofte lar seg høre, uten dermed å bli en ”gneldrebikkje”.

Kontrollutvalget i et nøtteskall:

  • Kontrollutvalget er kommunestyrets tilsyns- og kontrollorgan.
  • Kontrollutvalget bidrar til en best mulig kommune som når sine mål, samtidig som regelverket etterleves og etiske hensyn ivaretas.
  • Kontrollutvalget sørger for å være godt synlig i det politiske landskap.
  • Kontrollutvalget er uavhengig og objektivt.
  • Kontrollutvalget har et våkent og kritisk blikk.
  • Kontrollutvalget er aktivt og tar egne initiativ.
  • Kontrollutvalget gjennomfører de undersøkelser de måtte ønske.
  • Kontrollutvalget har en vidtgående innsynsrett i kommunens saker.
  • Kontrollutvalget har taushetsplikt.
  • Kontrollutvalget har fokus på etikk, samfunnsansvar og antikorrupsjonsarbeid.

Litteratur:

  • Bråthen, B., Frydenberg; B. og Rogndokken O. K. (20111): Tilsyn og revisjon i kommunal sektor. Oslo: Norges Kommunerevisorforbund
  • Forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner av 15. juni 2004
  • Forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner mv. av 15. juni 2004
  • Kommunal- og regionaldepartementet (20112): Kontrollutvalgsboken. Rundskriv H-2254 B.
  • Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) av 25.september 1992
  • Pollitt, C.,Girre, X., Lonsdale J., Mul, R., Summa, H., Waerness, M (1999) Performance or compliance? Oxford University Press

1) Oppdatert utgave kommer på nyåret.
2) Oppdatert versjon kommer senere i høst.


Kommunerevisoren nr. 6/2015 - 70. årg.

Til toppen av siden

Topp