www.nkrf.no » Kommunerevisoren.no » 2017 » Nr. 6

Søk

Forsidebilde:
Shutterstock.com

NKRF
Munkedamsveien 3B
Postboks 1417 Vika
0115 Oslo

Tlf: +47 23 23 97 00

post@nkrf.no

Hopp over seksjon - Til hovedinnhold - Topp

Kronikk: Åpenhet og arkivering - hvordan står det til i kommunesektoren?

Riksrevisor Per-Kristian Foss

I mai la Riksrevisjonen frem en forvaltningsrapport om arkivering og åpenhet i statlig forvaltning. Målet med undersøkelsen var å kartlegge statsforvaltningens praksis med arkivering og journalføring av offentlige saksdokumenter og å vurdere i hvilken grad det legges til rette for innsyn.

Flere av funnene var negative: Vår undersøkelse viste blant annet at arkiveringen i flere departementer og statlige virksomheter er mangelfull, at forhåndsunntak av dokumenter brukes oftere enn forutsatt, også uten rettslig holdbart grunnlag, at kravet om løpende journalføring i hovedsak ikke er oppfylt og at krav om innsyn kan behandles på en betydelig bedre måte. Vi fant også eksempler på at mangelfull arkivering og/eller feil journalføring i viktige enkeltsaker har ført til at dokumenter har forblitt ukjent for offentligheten, og at det har vært vanskelig å be om innsyn i dem.

Fastsatt i Grunnloven

Offentlighet om forvaltningens arbeid er et viktig prinsipp i et åpent og demokratisk samfunn. Grunnlovens paragraf 100 fastsetter retten til innsyn i statens dokumenter og plikten statens myndigheter har til å legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig debatt.

Arkivering og journalføring av dokumenter er en grunnleggende forutsetning for innsyn i forvaltningens arbeid. God forvaltningsskikk tilsier at forvaltningens saksbehandling skal være skriftlig og etterprøvbar. En åpen forvaltning skal gjøre det mulig for innbyggerne å utøve kontroll med saksbehandlingen og delta i de demokratiske prosessene.

Funn fra vår undersøkelse tyder på at store mengder arkivpliktig dokumentasjon i forvaltningen ikke blir arkivert.

Funn fra vår undersøkelse tyder på at store mengder arkivpliktig dokumentasjon i forvaltningen ikke blir arkivert. Vi fant at mange systemer som inneholder arkivverdige dokumenter, ikke har noen godkjent arkivløsning. Risikoen for at verdifull dokumentasjon allerede er tapt og vil gå tapt i tiden fremover, er derfor stor. Statistikken over arkiverte dokumenter per årsverk viser dessuten store forskjeller i arkiveringspraksis mellom seksjoner og departementer. Når dokumenter ikke blir arkivert, blir de heller ikke journalført, og muligheten for innsyn blir ikke reell. Det reduserer muligheten for offentlig debatt og belysning av viktige og aktuelle saker, samt medienes og allmennhetens mulighet til å føre kontroll med myndighetene. Manglende arkivering svekker i tillegg det kollektive minnet som arkivene utgjør.

Ny teknologi kan gjøre det ekstra krevende å ivareta arkivverdig dokumentasjon. Riksrevisjonens undersøkelse viser at en av de viktigste årsakene til ufullstendig arkivering er at mange opplever ikt-verktøyene for saksbehandling og arkivering som lite brukervennlige. Det fører til at flere saksbehandlere opererer helt eller delvis utenfor systemene, noe som resulterer i at arkivpliktige dokumenter i mange tilfeller ikke blir arkivert.

Treg journalføring

Journalføring skal som hovedregel skje fortløpende. Riksrevisjonens analyse av alle journalposter i Offentlig elektronisk postjournal (OEP) for 2015 viser at gjennomsnittlig journalføringstid for alle statlige virksomheter er omtrent 30 kalenderdager, det samme for departementene. Mens Statsministerens kontor er raskest til å journalføre dokumenter, med en journalføringstid på 13 kalenderdager i gjennomsnitt, bruker Justis- og beredskapsdepartementet gjennomsnittlig 61 dager på å journalføre dokumenter. Konsekvensen av sen journalføring kan være at mange dokumenter først blir synlige på offentlig journal når saken er avgjort eller ikke lenger har like stor offentlig interesse. Det gir risiko for at offentlighetens mulighet til å påvirke beslutningene svekkes, med de negative konsekvenser det kan ha for offentlig debatt og belysning av aktuelle saker.  

Mangler rettslig holdbart grunnlag

Offentlighetsloven slår fast at alle offentlige saksdokumenter og journaler skal være åpne for innsyn dersom ikke annet følger av lov eller forskrift. Kravene til innsyn og åpenhet må veies mot andre viktige hensyn, som effektive beslutningsprosesser og å skjerme opplysninger om noens personlige forhold. Utgangspunktet for åpenhet og innsyn i statlig forvaltning er svært godt i Norge. Få andre land har offentlige postlister. Med Offentlig elektronisk postjournal (OEP) ligger Norge i tet i å gjøre offentlige journaler tilgjengelige og i å legge til rette for innsyn fra presse, forskere og befolkningen. Den stikkprøvebaserte gjennomgangen til Riksrevisjonen av 237 tilfeldig utvalgte avslag på krav om innsyn i syv departementer viser imidlertid at departementene mangler rettslig holdbart grunnlag for unntak for mer enn ett av tre dokumenter det var nektet innsyn i. I tillegg var det noen dokumenter som i sin helhet ble unntatt fra offentlighet der det bare var hjemmel for å unnta deler av dokumentet. Vi fant også at departementene for en stor andel av sakene ikke praktiserte merinnsyn, selv om offentlighetsloven tilsier dette. Kort oppsummert: Riksrevisjonens undersøkelse fant betydelige svakheter i store deler av statlig forvaltning når det gjelder både arkivering og praktisering av offentlighetslovens ulike bestemmelser.

Ulik praksis i kommunene

Hvordan står det til i kommunesektoren på dette feltet? Det er meg bekjent ikke gjennomført noen tilsvarende, omfattende undersøkelse av åpenhet og arkivering i kommunene. Det foreligger likevel en del undersøkelser som er gjennomført for enkeltkommuner om disse temaene, og en oversikt er å finne på NKRFs hjemmeside.

Hovedinntrykket fra gjennomlesningen av rapportene fra de siste årene er at det er stor variasjon, men også at mange av utfordringene som Riksrevisjonen påpeker i sin rapport, gjelder i mange kommuner:

  • Flere av kommunene, særlig de mindre, har ingen arkivplan. Arkivloven har krav om slike planer. Arkivplanen skal vise hva arkivet omfatter, hvordan det er organisert og hvilke instrukser, regler og planer som gjelder for arkivarbeidet.
  • I flere av undersøkelsene er det gjennomført stikkprøver som viser at ikke alle saksdokumenter i kommunene blir arkivert og journalført i samsvar med arkivforskriften.
  • Saksdokumenter blir feilaktig unntatt fra innsyn, og lovhjemmelen det vises til når et dokument er unntatt fra innsyn, er i en del tilfeller upresis eller gal.
  • Fagsystemene som brukes i kommunale etater er tallrike og inneholder viktig dokumentasjon, men mange av dem har ingen godkjent arkivløsning. Revisjonen fra Bergen kommune (2013) fant mye av det samme som Riksrevisjonens undersøkelse, og konkluderte med at en betydelig mengde dokumentasjon blir lagret utenfor kommunens saks- og arkivsystem. Byarkivet har ikke god nok oversikt over denne dokumentasjonen, noe som betyr at dokumentasjon ikke blir arkivert og journalført i samsvar med kravene i lov og forskrift, og at mye går tapt for ettertiden.
  • Mange ansatte oppgir at de ikke opplever at etaten/enheten deres har gode nok rutiner for å sikre arkivering og journalføring i samsvar med regelverket.
  • Kommuner har ofte ikke rutiner for å sikre nødvendig opplæring knyttet til arkivering, journalføring og offentlighet for ansatte.

Ny programvare og særlig e-postens inntog som arbeidsverktøy har endret arbeidsmåter og økt dokumentasjonsmengden, også i kommunal forvaltning. Det er mer krevende enn tidligere å vurdere hva som er arkivpliktig. Flere undersøkelser peker på at det mangler rutiner for arkivering av arkivverdig e-post. Undersøkelsen i Bergen viste til at e-post er det verktøyet som de kommuneansatte bruker mest, både til intern og ekstern korrespondanse. Samtidig svarte de at de samlet sett har lite kunnskap om hva som er arkivverdige og journalpliktige e-poster og lite kunnskap om hvordan e-poster skal arkiveres. Forvaltningsrevisjonen av arkiv i Stavanger (2016) konkluderte med at situasjonen på arkivområdet generelt er relativt bra, men pekte også på at mange ansatte opplever at det er uklart hva som er arkivverdig dokumentasjon og dermed hva som skal inn i saks-/arkivsystemet. Dette fører for noen til lite arkivering.

God praksis på dette området er likevel helt essensielt for demokratiet, for forskning, for vår kollektive hukommelse og for effektiv drift av offentlige virksomheter.

Arkiv- og journalføring er nok ingen typisk politisk vinnersak. God praksis på dette området er likevel helt essensielt for demokratiet, for forskning, for vår kollektive hukommelse og for effektiv drift av offentlige virksomheter. Utfordringene er mange. Jeg mener svarene må søkes både i endrede holdninger til åpenhet og respekt for loven, i opplæring, oppdatering og kanskje forenkling av lov- og regelverk, og ikke minst i mer brukervennlige ikt-systemer som gjør det enklere å arkivere, journalføre og behandle krav om innsyn.

 


Kommunerevisoren nr. 6/2017 - 72. årg.

Til toppen av siden

Topp