www.nkrf.no » Kommunerevisoren.no » 2017 » Nr. 6

Søk

Forsidebilde:
Shutterstock.com

NKRF
Munkedamsveien 3B
Postboks 1417 Vika
0115 Oslo

Tlf: +47 23 23 97 00

post@nkrf.no

Hopp over seksjon - Til hovedinnhold - Topp

Hva er økonomisk aktivitet i kulturhusene?

Statsaut. revisor Monica Harsvik Smith-Tønnessen, ass. revisjonssjef, Agder Kommunerevisjon IKS

Det ble i juli 2016 fattet vedtak av Skattedirektoratet vedrørende rett til merverdiavgiftskompensasjon for Kilden Teater- og Konserthus IKS (Kilden) og Stavanger Konserthus IKS. Sakene hadde pågått i flere år, og som nå tilsynelatende har fått sin avklaring.

Jeg bruker bevisst ordet tilsynelatende da det fortsatt foreligger momenter som gjør det krevende for de aktuelle aktører å etterleve de vedtak Skattedirektoratet har fattet.

Kilden har i denne saken praktisert meroffentlighet slik at all korrespondanse mellom selskapet og skattemyndighetene er offentliggjort.

Kort om Kilden

Kilden er unik i sin organisasjon da regionteater, symfoniorkester, regionopera og kommunal kulturhusdrift, samt bygg er samlet i ett selskap under felles ledelse. I dag eies selskapet av Kristiansand kommune (60 prosent), Vest-Agder fylkeskommune (25 prosent), Aust-Agder fylkeskommune (12 prosent) og Grimstad kommune (3 prosent).

Det ble i 2002 fattet et vedtak i Kristiansand bystyre om at kulturinstitusjonene skulle samlokaliseres, og en stiftet IKS’et i 2003. Høsten 2007 startet arbeidet med å klargjøre tomten, og i 2011 ble bygget ferdigstilt, og det ble offisielt åpnet i januar 2012.

Bygget er finansiert ved statlige og regionale tilskudd, salgsinntekter og gaver.

Før en valgte organisering av selskapet ble det gjennomført en rekke møter med Vest-Agder fylkesskattekontor for å sikre at den løsning en valgt ikke utfordret de rammene som merverdiavgiftskompensasjonsregelverket anga.

Rett til merverdiavgiftskompensasjon

Det er i merverdiavgiftskompensasjonsloven § 2 gitt at et interkommunalt selskap (IKS) er omfattet av loven, og iht. § 3 i samme lov gis det kompensasjon for merverdiavgift ved kjøp av varer og tjenester fra registrerte næringsdrivende.

I samme lov, § 4 annet ledd nr. 4, fremkommer det at det ikke gis kompensasjon om virksomheten driver økonomisk aktivitet og denne aktiviteten kan være i konkurranse med virksomhet som ikke er kompensasjonsberettiget. Denne bestemmelse kom inn i loven med virkning fra 1.1.2008. Denne lovendring kom på bakgrunn av ESAs vedtak av 3. mai 2007 om at deler av kompensasjonsordningen er i strid med statsstøtteregelverket i EØS-avtalen.

EØS-avtalen, artikkel 61.1 angir seks vilkår som må være oppfylt for at det skal være å anse som ulovlig statsstøtte (min utheving):

  • Økonomisk fordel
  • Statsmidler
  • Økonomisk aktivitet
  • Selektivitet
  • Vri konkurransen
  • Påvirke samhandelen

I kompensasjonsloven ble kun to av disse vilkårene medtatt i lovteksten, og det er nok noe av årsaken til at denne lovendringen ble noe vanskelig å se rekkevidden av, og at det har vært uenighet om forståelsen av lovendringen.

Lovendringen skjedde for å tilpasse seg ESAs vedtak, og det er i saksgangen anført både av Kilden og Stavanger Konserthus IKS at Skattedirektoratet har lagt til grunn en utvidende forståelse av denne bestemmelsen. EØS-avtalen, som ligger til grunn for ESAs vedtak, som en skulle tilpasse seg til, inneholder seks vilkår. Lovteksten inneholder to vilkår. Skal en, ved fortolkning av loven, legge alle vilkår til grunn (som var årsaken til lovendringen), eller de 2 som ble medtatt i lovteksten? Dette spørsmålet er drøftet i en tingrettsdom (Lustrabadet), der retten er av den oppfatning at samhandelskriteriet ikke er relevant ved vurderingen etter kompensasjonsloven § 4 annet ledd nr. 4. Her kan det forøvrig nevnes at skattekontoret hadde drøftet samhandelskriteriet ved vurderingen av om Lustrabadet var kompensasjonsberettiget, noe som etter rettens oppfatning var feil rettsanvendelse. I Finansdepartementets fortolkningsuttalelse av 27. juni 2016 legger en også til grunn at samhandelskriteriet ikke skal innfortolkes.

Kilden fikk i 2008 brev fra Skatt Sør hvor de gjorde oppmerksom på at det var skjedd en lovendring, og at Kilden måtte vurdere om de drev økonomisk aktivitet. Stavanger Konserthus IKS rettet en henvendelse til Skatt Vest i februar 2008 mht. hvordan en skulle forstå denne lovendringen. I juni samme år videresendte Skattedirektoratet denne henvendelsen til Finansdepartementet (FD). FD avga i 2013 en fortolkningsuttalelse hvor FD antok at konserthuset i alle fall delvis driver økonomisk aktivitet, som omfattes av den aktuelle begrensningen i kompensasjonsloven. Departementet antok imidlertid at deler av konserthusets virksomhet kan oppnå merverdiavgiftskompensasjon etter gjeldende regelverk.

I oktober 2013 fikk Kilden varsel om kontroll, og i etterfølgende periode ble det avholdt en rekke møter mellom selskapet og skattekontoret. Dette resulterte i at en 10. november 2015 mottok krav om å tilbakebetale kr 294 455 009 (med tre ukers betalingsfrist). Kilden påklaget dette til Skattedirektoratet.

At brukerbetaling tas i betraktning vil i flere tilfeller medføre at aktiviteter som tidligere ble karakterisert som økonomisk aktivitet nå vil bli ansett som ikke-økonomiske.

Mens saken(-e) var under klagebehandling i Skattedirektoratet kom Europakommisjonen med en veileder om vilkårene for statsstøtte på kulturområdet. Denne veilederen angir Kommisjonens syn på når det foreligger økonomisk aktivitet på dette området. Kommisjonen tar inn brukerbetaling som et sentralt moment i vurderingen av hva som skal anses som økonomisk aktivitet. Denne veilederen medførte at FD fant det nødvendig å utfylle den uttalelsen de avga til Stavanger Konserthus i 2013. At brukerbetaling tas i betraktning vil i flere tilfeller medføre at aktiviteter som tidligere ble karakterisert som økonomisk aktivitet nå vil bli ansett som ikke-økonomiske. FD uttaler at kulturhus fortsatt vil kunne ha aktiviteter som må anses som økonomiske aktivitet, eksempelvis større populærkonserter som tilbys i et marked.

Fortolkningsuttalelsen av 2016 er noe mer veiledende enn den som kom i 2013, men ser en denne fortolkningsuttalelsen i sammenheng med de vedtak som kom i begynnelsen av juli 2016, er ikke dette like enkelt å forstå for en kommunerevisor!

Før jeg tar for meg vedtaket er det to begreper som er relevant å utdype noe nærmere:

  • økonomisk aktivitet og
  • aktiviteten kan være i konkurranse med virksomheter som ikke er kompensasjonsberettiget

Økonomisk aktivitet er virksomhet som består i å tilby varer og tjenester i et marked[1].

Utøvelse av offentlig myndighet er ikke å anse som økonomisk aktivitet.

Det fremkommer videre av forarbeidene:

«Dersom formålet er sosial, kulturelt eller utdannelsesmessig vil dette tale mot at det dreier seg om økonomisk aktivitet. Hvordan tjenesten finansieres er også av betydning. Dersom brukeren kun betaler en begrenset del av kostnadene relatert til tjenesten, vi dette bidra til å understreke karakteren av ikke-økonomisk aktivitet. Finansieringsformen kan kaste et lys over og understreke formålet med tjenesten. En begrenset egenandel for brukerne viser at tjenesten finansieres solidarisk av samfunnet, noe som er typisk kjennetegn for oppgaver som det offentlige påtar seg ovenfor sine borgere.»

I fortolkningsuttalelsen fra FD av juni 2016 (med utspring i veileder fra ESA) er brukerbetaling vektlagt, «fraction of true cost», men denne uttalelse er avgrenset til kulturområdet. Det kan her nevnes at Skattedirektoratet i et vedtak om kompensasjon vedrørende en svømmehall anfører:

«Skattedirektoratet legger til grunn at tjenester som etter sin art må anses å tilbys i et marked, utgjør økonomisk aktivitet uavhengig av om billettinntektene dekker kun en andel av kommunens totale kostnader.»

Det har i forbindelse med den praktiske gjennomføringen av skattevedtaket vært dialog med skattekontoret i forbindelse med Kilden-saken vært drøftet hvor grensen for «fraction of true kost» går, hvor stor del må billettinntektene utgjøre før aktiviteten endrer karakter fra ikke-økonomisk aktivitet til økonomisk aktivitet. Det er her ikke mottatt noe skriftlig, men muntlig er det antydet at inntekter opptil 25 prosent av utgiftene vil være ikke-økonomisk aktivitet, men at dette tallet også kan være høyere.

Vilkåret om at aktiviteten kan være i konkurranse med andre kan være noe vanskelig å få et klart bilde av basert på de rettskilder som foreligger, en kan her vise til dommen vedrørende Lustrabadet hvor det fremkommer følgende:

«Skattedirektoratet uttaler at det uten å få betydning for saken, kan reises spørsmål ved om kommunens tjenester med å tilby trening i basseng mot vederlag kan være konkurranse med alternative treningstilbud, som for eksempel treningsstudio. Under hovedforhandlingene har staten anført at konkurrerende tjenester ikke bare vil være tjenester som tilbys svømmebasseng, men også kultursentre, teateropplevelser, dyrehager mv.»
«Retten har kommet il at skatteetaten har vurdert kompensasjonslovens § 4 annet ledd nr. 4 riktig når skatteetaten har kommet til at kommunen ved sin drift av Lustrabadet driver en økonomisk aktivitet som potensielt kan være i konkurranse med andre tjenester. Det faller utenfor rettens vurdering å ta stilling til om også andre tjenester, som for eksempel treningsstudio, kultursentre, teateropplevelser, dyrehager mv. er konkurrerende tjenester til Lustrabadet.»

Her må en foreta en vurdering av om det potensielt er andre som en kan være i konkurranse med. Her kan en bruke symfoniorkester som et eksempel, dette kan svært sjeldent, om noen gang (jeg er her uenig i deler av Skattedirektoratets vedtak, kommer tilbake til dette) være i konkurranse med andre, kun andre offentlig finansierte symfoniorkestre. Her vil «populære» artister som reiser rundt på turne være i en annen kategori, de kan opptre på ulike arenaer, dvs. er i konkurranse med andre som har egnede lokaler.

Skattedirektoratets praksis på dette området har vært «streng», en ser av vedtak at konkurransen er fortolket vidt[2]. Vedtakene vedrørende kulturhusene avgrenser konkurranseflaten noe. Her er det gitt:

«Kulturelle aktiviteter som primært har et kulturelt, ikke-kommersielt formål, ikke anses som økonomisk aktivitet. Som eksempler er nevnt teater – og konsertforestillinger hvor lokale og regionale artister opptrer. Det vises videre til at i mange tilfeller er det en begrenset brukerbetaling. Det samme kan etter departementets syn gjelde for symfoniorkestre.[3]

Anvendt på vår sak legger vi til grunn at visse artister som egenarrangementene består av, må sies å tilbys i et marked. Vi sikter her til artister med nasjonalt eller internasjonalt nedslagsfelt. Disse arrangementene er i konkurranse med andre private konsertarrangører o.l. og dermed i kjerneområdet for konkurranseregelen. Rent faktisk mener vi at dette også gjenspeiles i størrelsen på omsetningen man har ved disse arrangementene og som mer eller mindre bygger på markedsmessige priser. Ut fra dette faktum, ser vi ikke at det for akkurat disse arrangementene er nødvendig å gå mer detaljert inn på størrelsen på brukerbetalingen.»

Ser en på siste setning i avsnittet ovenfor så er dette årsaken til at bransjen ser utfordringer knyttet til kompensasjon vedrørende symfoniorkester. Finansdepartementet sier klart at symfoniorkester er kulturell aktivitet, men Skattedirektoratet sier i sitt vedtak at om en konsert med symfoniorkester har en nasjonal eller internasjonal solist (f.eks. Truls Mørk i Antoin Dvorak: Konsert for Cello og orkester) så anser de det ikke nødvendig å gå inn på brukerbetalingen. Dette innebærer at konserter med andel billettinntekter av utgifter langt ned mot 10 prosent blir å anse som kommersielle fra Skattedirektoratets side.

Skattedirektoratets vedtak av juli 2016 medførte en reduksjon av det opprinnelige krav om å tilbakebetale kr 294 455 009 med kr 273 596 830 til kr 20 858 179.

Skattedirektoratets tilnærming var å dele inn Kilden i fire lokaler, en kapitalvare hadde her blitt til fire igjennom dette vedtaket. Skattedirektoratet vurderte aktivitetene i hver sal, om dette var kompensasjonsberettiget eller ikke (Kilden har fire saler hvor de har arrangementer).

Vurderingen tok utgangspunkt i at det var tilgjengelig 8 760 timer i året. En skilte da først ut de timer som var utleie (ikke kompensasjon). Deretter foretok en deling av Kildens egen aktivitet basert på kompensasjonsberettiget og ikke kompensasjonsberettiget. «Dødtid» blir deretter fordelt forholdsmessig mellom kompensasjonsberettiget og ikke kompensasjonsberettiget bruk. Denne tilnærming innebærer at om en ser bort fra noen andre utfordringer mht. organisering av aktivitetene, ville det merverdiavgiftsmessig sett være lønnsomt å organisere ikke-kompensasjonsberettiget virksomhet i et eget juridisk subjekt, og den aktiviteten som skjer her vurdert som utleie. Dette ville medført at all «dødtid» ville blitt kompensasjonsberettiget.

Dette gir som nevnt noen ekstreme utslag når det gjelder symfoniorkesteret når de har verk som er skrevet for å fremheve ett instrument, og om den som spiller dette instrumentet er «kjent».

I vedtaket savner en kanskje noe mer spor av FDs fortolkning av juni 2016 der det fremkommer at der det forelå begrenset brukerbetaling, var det sannsynligvis ikke økonomisk aktivitet. Her synes det som Skattedirektoratet har hatt fokus på om artisten er «kjent» eller ikke. Dette gir som nevnt noen ekstreme utslag når det gjelder symfoniorkesteret når de har verk som er skrevet for å fremheve ett instrument, og om den som spiller dette instrumentet er «kjent». Dette blir da å anse som økonomisk aktivitet, tross at brukerbetalingen er svært lav. Dette er et tilbud til befolkningen som er primært finansiert av offentlige midler.

Vedtaket har gjort at en må vurdere alle arrangement mht. om dette kan være økonomisk aktivitet og potensielt i konkurranse med andre. Dette har medført økt belastning mht. administrasjon og tilhørende dokumentasjon, og har gjort at en må styre type arrangementer etter hvilken kategori de faller inn under.

Aktiviteten får betydning for kompensasjonsrett på drift, men en må også hensynta justeringsreglene. Øker en den ikke-kompensasjonsberettigede bruk over bagatellgrensen (10 prosentpoeng fra bruk ved ferdigstillelse) vil dette medføre justering. Her må en slik vedtaket er fattet, se på bruk av hver sal, og ikke det opprinnelige byggetiltak, nemlig samlet bruk av Kilden.

En fikk noe avklaring på dette området med disse to vedtakene, men fortsatt er det krevende for de aktørene som skal søke å etterleve dette på best mulig måte.


Noter:

[1] Ot.prp. nr. 1 (2007-2008) kapittel 32.1.2

[2] Jf. skattevedtak i forkant av dom vedrørende Lustrabadet

[3] Hentet fra Finansdepartementet fortolkningsuttalelse av 27. juni 2016.


Kommunerevisoren nr. 6/2017 - 72. årg.

Til toppen av siden

Topp