www.nkrf.no » Kommunerevisoren.no » 2018 » Nr. 6

Søk

Forsidebilde:
Shutterstock.com

NKRF
Haakon VIIs gt. 9
Postboks 1417 Vika
0161 Oslo

Tlf: +47 23 23 97 00

post@nkrf.no

Hopp over seksjon - Til hovedinnhold - Topp

Eierskapskontroll av eierskapsutøvelse og styrevalgprosesser

Kirsti Torbjørnson, Tele-mark kommunerevisjon IKS

Kristian Fjellheim Bakke, Aust-Agder Revisjon IKS

De fleste kommuner og fylkeskommuner eier selskaper, enten alene eller sammen med andre. Eierskapene har ulike årsaker og formål, fra å være rent finansielle plasseringer med sikte på utbytte, til å være et virkemiddel for å få utført oppgaver for kommunen eller viktige samfunnsoppgaver for innbyggerne.

Kommunestyrer og fylkesting må sørge for å ivareta sine eierskap slik at målsetningene nås, og slik at demokratiske verdier blir ivaretatt i eierskapsutøvelsen.

Denne artikkelen handler om hvordan eierskapskontrollen kan bidra til at kommunene legger til rette for god og demokratisk eierskapsutøvelse. Artikkelen beskriver de erfaringene vi har gjort i Aust-Agder Revisjon IKS og Telemark kommunerevisjon IKS. Det er dels felles erfaringer, og dels egne erfaringer. Vi har prøvd å synliggjøre hvem som har gjort erfaringene i teksten. Artikkelen bygger på et innlegg forfatterne holdt på NKRFs Møteplass for selskapskontroll 2018.

Bakgrunn

Selskapskontroll har tradisjonelt vært rettet mot det enkelte selskap, ofte bestilt av flere eiere i fellesskap. Man har gjerne undersøkt om de formelle kravene til møter i eierorganene overholdes, og om innkallingene har vært behandlet politisk hos eierkommunen, om styrets sammensetning er i samsvar med lov og vedtekter, om styret har regelmessige møter med protokollførsel m.m.

Kirsti Torbjørnson har vært leder for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll i Telemark kommunerevisjon IKS siden 2008. Hun er utdannet jurist, og tidligere jobbet i statsforvaltningen: Statens forurensningstilsyn, Arbeidstilsynet, Barne- og familiedepartementet og Justisdepartementet. Hun har vært leder for NKRFs forvaltningsrevisjonskomite, og er nå medlem i selskapskontrollkomiteen.

Kristian Fjellheim Bakke er daglig leder og ansvarlig for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll i Aust-Agder Revisjon IKS. Han har jobbet med forvaltningsrevisjon i selskapet siden 2010, de tre siste årene som leder. Han har bachelor i statsvitenskap med bredde i offentlig styring, samfunnsøkonomi og offentlig rett, i tillegg til en mastergrad i offentlig politikk og ledelse fra Universitetet i Agder.

Selskapskontrollene har ofte hatt med elementer som glir over mot forvaltningsrevisjon. Typisk ser man på om selskapet forholder seg til offentlighetslov, anskaffelsesregler og andre krav som gjelder for virksomheten. Informasjonen er gjerne basert på den informasjon som selskapets ledelse har gitt i en egenerklæring, uten at informasjonen blir etterprøvd.

Vi har erfart at mange kontrollutvalg, kommunepolitikere og selskap ikke har opplevd disse kontrollene som særlig nyttige. For å treffe bedre, har vi prøvd å skille tydeligere mellom eierskapskontroll og forvaltningsrevisjon i selskap, slik det legges opp til i ny kommunelov. I eierskapskontrollen har vi rendyrket fokuset mot eier.

Det er foreløpig ikke noe krav om å utlede kontrollkriterier ved eierskapskontroll. Både Telemark kommunerevisjon IKS og Aust-Agder Revisjon IKS bruker kontrollkriterier i eierskapskontrollen, fordi gode og klare kriterier bidrar til å strukturere både innhentingen av fakta og innholdet i rapporten. Beskrivelsen av kriteriene gir også informasjon til politikere og andre som skal lese rapporten. På den måten kan eierskapskontrollrapporter være et bidrag til eierskapsopplæringen av folkevalgte.

For å treffe bedre, har vi prøvd å skille tydeligere mellom eierskapskontroll og forvaltningsrevisjon i selskap, slik det legges opp til i ny kommunelov.

Artikkelen er bygget opp slik at vi først sier litt felles om bakgrunn, risiko og vesentlighet. Deretter beskriver vi hver for oss problemstillinger, kontrollkriterier og typiske funn i våre opplegg for eierskapskontroll, og til slutt har vi en kort felles oppsummering.

Risiko og vesentlighet

Styringsdokumenter

Kommunene forvalter store verdier gjennom fristilte organisasjonsformer. Godt utarbeidede styringsdokumenter, strategier og rapporteringsrutiner er avgjørende virkemidler for at kommunen kan ivareta sine eierskap på en god og effektiv måte. Eierskapsmeldingen er i så måte et viktig styringsverktøy for kommunene. Erfaringsmessig er det en risiko for at kommunene ikke er i stand til å drive god eierstyring hvis de mangler slike styringsdokumenter. KS anbefaler at kommunene årlig bør utarbeide eierskapsmelding. Nå er det vedtatt at kommuner og fylkeskommuner fra 2020 plikter å utarbeide og vedta eierskapsmelding minst en gang i valgperioden, jf. § 26-1 i ny kommunelov.

Eierrepresentant - fullmakt og rolleforståelse

For at kommunenes eierrepresentanter på best mulig måte skal kunne ivareta kommunens eierinteresser, er det avgjørende at kommunestyret har gitt tydelige og konsekvente føringer. Føringene bør si noe om hvem som skal representere kommunen i selskapenes eierorganer og på andre styringsarenaer, f.eks. i eiermøte, og hvordan kommunens eierinteresser skal bli ivaretatt best mulig. Både gjennomførte selskapskontroller og undersøkelser blant eierrepresentanter viser at det er store forskjeller i hva den enkelte representant har av styringssignaler fra eierkommunen. Det varierer også mye hvilken opplæring som gis for å sikre at aktørene har god rolleforståelse.

Både gjennomførte selskapskontroller og undersøkelser blant eierrepresentanter viser at det er store forskjeller i hva den enkelte representant har av styringssignaler fra eierkommunen.

Styrets oppgaver

Styret har ansvar for forvaltningen av selskapet og tilsynet med daglig leder, og skal sørge for at selskapet drives på beste måte innenfor de rammene selskapet har fått gjennom lovverk, vedtekter og eventuelt andre føringer fra eierorganet.

I mange mediesaker om kommunalt eide selskap er det pekt på at styret har sviktet, at det har vært rolleblanding og inhabilitet, og at eierskapet har vært svakt.  Både uønskede hendelser i kommunale selskaper og våre erfaringer fra selskapskontroller, viser at styrets kompetanse, sammensetning og arbeid er et risikoområde. 

Valg av styre

Ved siden av å vedta selskapets vedtekter, er valg av styre en av de viktigste oppgavene eier har. NIBR har gjennomført en undersøkelse[1] som viser at oppnevning av styrerepresentanter har et klart politisk preg i mange kommuner. Undersøkelsen viser at politisk styrerepresentasjon er en svært utbredt og betydelig del av eierstyringen i det store flertall av kommuner. NIBRs undersøkelse viser at de fleste som skal velge styrer mener at interesse for å sitte i det konkrete styret er en viktig eller svært viktig egenskap.[2] Deretter kommer egenskaper som faglig kompetanse, erfaring fra styrearbeid, partitilhørighet og politisk erfaring. Dette underbygger at det kan være en risiko for at styret settes sammen ut fra andre føringer og prioriteringer enn selskapets behov.

Kontroll av eier vs. selskap

De risikoene som er skissert ovenfor er på ingen måte nye i forbindelse med selskapskontroll. Tematikken har vært gjenstand for vurdering i en rekke rapporter. Det vi imidlertid har erfart ved gjennomføring av selskapskontroll i det enkelte selskap, er at det i svært stor grad blir fokusert på, nettopp det enkelte selskap, når rapporten skal behandles og følges opp. Selv om både konklusjoner og anbefalinger gjelder strukturelle forhold, som i stor grad er selskapsuavhengige.

Vi ønsket derfor å gjennomføre en kontroll av kommunenes eierskap og eierstyring på et overordnet nivå, på tvers av kommunens selskaper. Naturligvis med tilpasninger til eierskapsstrukturen og særskilte identifiserte risikoforhold i den enkelte kommune.

Aktuelle tema for kontroll

Risikoen må vurderes konkret, og det kan være flere aktuelle temaer for eierskapskontroll. Aust-Agder Revisjon IKS og Telemark kommunerevisjon IKS har særlig erfaring med følgende to temaer:

  • Kommunens eierskapsutøvelse
    • Dette er en kontroll av om kommunen har eierskapsmelding, hvordan den fungerer i forhold til anbefalinger for eierskap, og om kommunen eventuelt etterlever overordnede føringer i eierskapsmeldingen/anbefalingene.
    • Denne kontrollen passer best til kommuner som ikke har, eller som nettopp har fått eierskapsmelding, kommuner med svært fragmentert eierstruktur, eller kommuner som har hatt svake resultater ved tidligere eierskapskontroller.
  • Styrevalgprosesser
    • Dette er en kontroll av om styrevalgprosesser gjennomføres i samsvar med gjeldende lovkrav, vedtekter, eierskapsmelding og/eller anbefalinger fra KS. 
    • Denne kontrollen passer best for kommuner som har eierskapsmelding og som har fastsatt føringer som er relevante for styrevalg.

Kontroll av kommunens eierskapsutøvelse

Dette avsnittet beskriver hovedsakelig erfaringer fra Aust-Agder Revisjon IKS.

Problemstillinger

Vi har valgt å fokusere på følgende overordnede problemstillinger i våre undersøkelser:

Problemstilling 1Har kommunen en overordnet strategi for styring og ivaretakelse av sine eierskap? Herunder hvilke oppfølgingsrutiner, eierskapsprinsipper og formålsbeskrivelser ligger til grunn for kommunens selskaper?
 

Problemstilling 2Hvilke prinsipper ligger til grunn for representantenes utøvelse av kommunens eierskap, og hvordan ivaretas kommunens eierinteresser?

Kontrollkriterier

Et viktig skille ved styring av kommunale selskaper er forskjellen mellom det enkelte selskapets organisering og styring på den ene siden, og organiseringen og styringen av det kommunale eierskapet på den andre. Det første forholdet handler om de formelle og lovregulerte rammene for hvordan selskapet er organisert. Hvordan utøvelsen av det kommunale eierskapet skal organiseres, er derimot mer opp til den enkelte kommune å bestemme, slik at de på en mest mulig effektiv måte ivaretar sitt eierskap.

For utformingen av kriteriene har vi i hovedsak tatt utgangspunkt i to sentrale kilder, som skisserer opp forventninger til kommunal eierstyring: KS anbefalinger om eierstyring og selskapsledelse (2015) og NIBRs rapport om kommunalt eierskap og folkevalgt styring (2015:1).

Metode

Erfaringene våre tilsier at dybdeintervjuer gir vesentlig større bidrag til å besvare våre problemstillinger enn spørreundersøkelse.

Vi har brukt både kvalitativ og kvantitativ metode. Dokumentanalyse har vært en sentral del av datainnsamlingen, blant annet gjennom en grundig gjennomgang av kommunens eierskapsmelding med tilhørende eierskapsprinsipper, oversikt fra kommunen med nøkkelinformasjon om alle kommunens selskaper, samt andre relevante styringsdokumenter. I tillegg har vi gjennomgått alle bystyrebehandlinger fra de siste 3-4 årene, med en sammenstilling av saksfremlegg, politiske vedtak og behandlinger. Vi har intervjuet nøkkelpersoner i kommunen, og gjennomført en elektronisk spørreundersøkelse i kommuner der det er et høyt antall eierrepresentanter. Erfaringene våre tilsier at dybdeintervjuer gir vesentlig større bidrag til å besvare våre problemstillinger enn spørreundersøkelse.

Typiske funn

Eierskapsmelding – innhold og omfang

Kommunenes «modenhet» når det gjelder innholdet i og omfanget på eierskapsmeldingene er svært ulikt. Enkelte kommuner har fortsatt store utfordringer med å stable et godt styringsdokument på beina, mens andre kommuner jobber grundig og systematisk med eierskapsmeldinger og andre styringsdokumenter. Omfanget på eierskapsmeldingene varierer fortsatt betraktelig mellom kommunene, men det er en gjennomgående trend at selskapsspesifikke eierstrategier i liten grad er etablert. I tillegg til dette har mange kommuner i liten grad etablert en praksis for systematisk oppfølging av og rapportering fra selskaper som kommunene har eierinteresser i. Vi har inntrykk av at kvaliteten på praksisen er uavhengig av kvaliteten på styringsdokumentene.

Kompetanse hos eierrepresentanter

Kommunene har stort sett et fastlagt system for hvordan eierrepresentanter oppnevnes. I de fleste mindre kommuner er ordføreren en «fast» eierrepresentant i de fleste selskaper. I enkelte tilfeller oppnevnes rådmann i selskaper med virksomhet som ligger tett opptil kommunens egen tjenesteproduksjon. I større kommuner er det en mer fragmentert struktur for valg av eierrepresentanter. Resultatet fremstår i noen grad som en del av en forhandlingsprosess knyttet til politiske posisjoner.

Eierrepresentantene har ulik oppfatning om hvorvidt det foreligger tydelige premisser fra kommunen vedrørende mandatet for utøvelsen av eierskapet. Dette har naturligvis sammenheng med hvem som har denne rollen. Der personer i sentrale politiske eller administrative posisjoner utøver eierskapet, oppfattes dette som mindre problematisk enn når eierrepresentantene innehar mer «perifere» posisjoner. Kommunene har også ulike tilnærminger når det kommer til opplæring av eierrepresentanter, men de fleste har dette som en del av folkevalgtopplæringen i starten av valgperioden.

Styremedlemmer - rolleforståelse

Gjennom spørreundersøkelse og samtaler med eierrepresentanter ser vi at er det er ulike hensyn bak valg av de enkelte styremedlemmer. De fleste av våre respondenter og informanter kommuniserer at faglig kompetanse er et viktig premiss for valget, men at politisk erfaring og representasjon fortsatt har vesentlig betydning. Aust-Agder Revisjon IKS har i denne sammenhengen også registrert at det forekommer direkte politiske oppnevninger av representanter til styrer.

Det fremstår fortsatt som en utfordring at skillelinjene mellom eierskapsutøvelse i eierorgan og styremedlemmers rolle ikke er tydelig nok.

Det fremstår fortsatt som en utfordring at skillelinjene mellom eierskapsutøvelse i eierorgan og styremedlemmers rolle ikke er tydelig nok. Flere styremedlemmer gir uttrykk for at de oppfatter og opplever at de «skal ivareta kommunens eierinteresser» i selskapsstyrene. Denne rolleforståelsen er en vesentlig utfordring, som bryter med at styremedlemmer juridisk sett representerer seg selv og skal ivareta selskapets interesser til det beste for alle eiere.

Kontroll av kommunens eierskapsutøvelse i forbindelse med styrevalg

Problemstillinger

Telemark kommunerevisjon IKS har gjennomført flere eierskapskontroller der tema har vært avgrenset til styrevalg. I disse kontrollene har vi undersøkt hele styrevalgprosessen: styrets egenevaluering av arbeid og kompetanse, valgkomiteens arbeid, kommunestyrets fullmakter til eierrepresentanten ved valg av styre, generalforsamlingens vedtak og styrets sammensetning.

Problemstillingene må tilpasses til om kommunen har eierskapsmelding/andre retningslinjer for eierskapsutøvelsen eller ikke, og vi har laget to hovedalternativer:

Problemstilling uten eierskapsmelding: I hvilken grad er kommunens eierstyring i samsvar med gjeldende regler og anbefalinger?

Vi ser på valgprosess, styreevaluering, -sammensetning og -kompetanse.

Problemstilling med eierskapsmelding/retningslinjer: I hvilken grad er lovkrav og retningslinjer gjennomført når det gjelder valg av styremedlemmer, styresammensetning og styreevaluering?

Det kan også være behov for å tilpasse problemstillingene til hvordan eierstyringen er organisert i den aktuelle kommunen.

Kontrollkriterier

Vi har hentet kontrollkriterier for styrevalg fra:

  • Aktuell selskapslovgivning: aksjelov, IKS-lov
  • Kommuneloven kap. 12 A om kjønnsrepresentasjon i AS
  • Forvaltningsloven – habilitetsregler i § 6
  • Kommunens eierskapsmelding
  • Kommunens delegasjonsreglement – hvilket organ i kommunen skal behandle generalforsamlings-/representantskapsdokumenter
  • KS’ anbefalinger om eierstyring og selskapsledelse (2015), pkt. 9-16
  • NUES [3], pkt. 7-8
  • NIBRs rapport om kommunalt eierskap og folkevalgt styring (2015:1)

Vi har utledet kriterier som dekker gjennomføringen av valget, dvs. vedtaksorgan, innkalling og fullmakt til eierrepresentant. Videre har vi laget kriterier som dekker spørsmålet om valgkomite og valgkomiteens arbeid. Vi har også laget kriterier om styrets sammensetning i forhold til lovkrav, vedtekter og KS’ anbefalinger, og kriterier om tiltak for å sikre ønsket kompetanse i styret.

Metode

Hovedmetoden i disse kontrollene er dokumentgjennomgang. Vi har kartlagt og gjennomgått retningslinjer/rutiner som kommunen har etablert for eierskapsutøvelsen, typisk eierskapsmeldingen og delegasjonsreglementet. Det bør være harmoni mellom eierskapsmeldingen og bestemmelser i kommunens delegasjonsreglement, og eierskapsmeldingen bør ikke gi føringer som er i strid med lovverket.

For å se om praksis følger gjeldende lovkrav, KS’ anbefalinger eller kommunens egne retningslinjer, har vi undersøkt nærmere hvordan kontrollkriteriene er oppfylt for styrevalgprosessene i et utvalg av selskap. Erfaringen viser at det er tilstrekkelig med tre-fem selskaper. For politikerne er det ofte interessant å velge selskaper som har en viss betydning for kommunen, enten ved stor eierandel eller viktig virksomhet. Det er imidlertid viktig å få med ulike selskapsformer i utvalget. Særlig viktig er det å få med selskaper som kommunen eier sammen med andre. Vi har god erfaring med å informere kontrollutvalget om disse hensynene, og at kontrollutvalget velger hvilke selskap som skal med i utvalget på det grunnlaget.

Vi har hentet informasjon både fra eier og fra selskapene:

  • eierskapsmelding og eventuell eierstrategi fra eier
  • innkallinger og protokoller fra generalforsamlinger/representantskapsmøter siste to eller tre år fra eier eller selskap
  • referanse til kommunestyrets eller formannskapets behandling av innkallingene fra eier
  • vedtekter, styreinstruks, styrets egenevaluering og dokumentasjon av valgkomiteens arbeid fra selskapene

Noen av kontrollene er gjennomført uten intervju. I andre kontroller har vi intervjuet ordfører og andre eierrepresentanter. Tilsvarende gjelder informasjon fra valgkomiteene – i noen tilfeller har vi intervjuet leder av valgkomiteene, og i andre tilfeller har vi ikke vært i kontakt med valgkomiteen, men forholdt oss til skriftlig materiale. Dersom en har ressurser til det, er det etter vår erfaring en fordel å intervjue både eierrepresentantene/ordfører og valgkomiteen.

Typiske funn

Manglende behandling av eiersaker i kommunestyret

Enkelte kommuner har gode ordninger for å sikre at eiersaker blir behandlet i kommunestyret. Men vi ser svært ofte at innkallinger til generalforsamling og dermed valg av styre, ikke er behandlet i kommunestyret eller annet politisk organ.

Valgkomiteens arbeid

Kombinert med mye gjenvalg, blir inntrykket at valgkomiteene ofte ikke fungerer etter hensikten.

Mange har vedtektsfestet valgkomité, eller har valgkomité selv om det ikke framgår av vedtektene. Valgkomiteens arbeid er sjelden dokumentert, og valgkomiteen fungerer ofte dårlig. Vi ser liten aktivitet fra valgkomiteen når det gjelder å vurdere selskapets og eiers behov opp mot styrets sammensetning. Vi har sett at det er svært mye gjenvalg til styrene. Vi ser at egenevalueringer fra styret som regel ikke innhentes av valgkomiteen, og at forslag fra valgkomiteen er uten begrunnelse. Kombinert med mye gjenvalg, blir inntrykket at valgkomiteene ofte ikke fungerer etter hensikten.

Styresammensetning og varaordning

Kommunens føringer eller KS’ råd om kompetansesammensetning i styret er ivaretatt oftere enn vi trodde. De fleste styrer dekker samlet de kompetansekravene som er satt. Det er heller ikke ofte at ledende politikere og administrasjon sitter i styret.

Vi har sett flere tilfeller av at kjønnssammensetningen ikke er i samsvar med regelverket, fordi selskap og eier har beregnet kjønnsfordelingen for hele styret samlet, inkludert ansattvalgte og varamedlemmer, mens loven krever at en skal se bort fra ansattrepresentanter og at varamedlemmer skal beregnes for seg. Vi ser også at et fåtall av styrelederne er kvinner.

Anbefalingen om numerisk vara er ofte ikke ivaretatt i vedtektene. Tvert om er det ofte vedtatt at det skal være personlig vara.

Rolleforståelse

Også disse kontrollene viser ofte at eier og styremedlemmer ikke har god forståelse for rollefordelingen mellom eierorgan og styre. Vi ser formuleringer som «kommunens representant i styret» og «hver eierkommune velger sin representant til styret». I enkelte tilfeller har vi sett at styremedlemmer møter i eierorganet som representant for eier.

Oppsummering – erfaringer

Våre felles erfaringer etter å ha gjennomført noen slike kontroller, er at interessen for eierskapskontrollrapportene har økt. Rapporten får et innhold som i større grad bidrar til folkevalgtopplæring om eierskap enn om rapporten hadde handlet om ett enkelt selskap, og det blir mer av prinsipielle diskusjoner om eierstyringen ved behandling av rapportene i de politiske organene. I tillegg oppleves nytteverdien større i det administrative arbeidet med rammene for eierskapsutøvelsen, særlig knyttet til styringsdokumentene, ettersom rapportenes konklusjoner og anbefalinger er uavhengig av det enkelte selskap.


Noter:

[1] NIBR-rapport 2015:1 Kommunale selskap og folkevalgt styring gjennom kommunalt eierskap, kapittel 4

[2] Det er hovedsakelig rådmenn som har svart, og det framgår av rapporten at det er uklart om de har svart hva de mener bør være viktig eller om de har svart på hva de mener faktisk vektlegges i deres kommune.

[3] Norsk utvalg for eierstyring og selskapsledelse (www.nues.no)


Kommunerevisoren nr. 6/2018 - 73. årg.

Til toppen av siden

Topp