www.nkrf.no » Kommunerevisoren.no » 2018 » Nr. 6

Søk

Forsidebilde:
Shutterstock.com

NKRF
Haakon VIIs gt. 9
Postboks 1417 Vika
0161 Oslo

Tlf: +47 23 23 97 00

post@nkrf.no

Hopp over seksjon - Til hovedinnhold - Topp

Planstyring – god forvaltningspraksis gjev godt økonomisk resultat

Andreas Chr. Nørve, rådmann, Vanylven kommune
Foto: Helle Frogner

God politisk og administrativ styring av kommunane krev eit godt planverk. Kommunane må i tillegg utarbeide gode styringssystem som sikrar forsvarleg og effektiv drift av kommunane etter desse planane.

Eit slikt styringssystem bør kommunane ha, uavhengig om kommunen har økonomistyring, målstyring eller tillitsbasert styring som grunnprinsipp.

Fungerande styringsdokument og styringssystem er grunnsteinane for god, effektiv og korrekt ressursutnytting. Det er vanskeleg å etablere eit godt styringssystem utan at kommunen har oppdatert planverket i botnen, då har du ingenting i fundamentet som skal gje grunnlag for styringssystemet. Eg trur vidare at det er viktig å gje ei god skriftleg skildring av styringssystemet, slik at dette kan kommuniserast ut i kommuneorganisasjonen og ikkje minst, at det er forståeleg for politikarane og innbyggjarane. 

I si enklaste form vil eit styringssystem vise samanhengen mellom kommuneplanen, økonomiplanen og tenesta som blir gjeve «ansikt til ansikt» til innbyggjarane. Ein slik samanheng kjem no òg til uttrykk i den nye kommunelova som krev ei slik forankring av økonomiplanen.

Andreas Chr. Nørve er utdanna jurist og har dei siste åra vert tilsett i Vanylven kommune. Først 4 ½ år som ass. rådmann og deretter 4 ½ år som rådmann – dei tre første åra fungerte han også som økonomisjef. Andreas har tidlegare jobbet ni år i trygdeetaten og fire år som juridisk rådgjevar i eige firma. Han blei kåra til Årets kommuneprofil 2017 av Kommunal Rapport sine lesarar.

Spørsmålet er om vi i kommune-Norge i dag tek oss tid til å utarbeide planar, når samfunnet er i så rask utvikling og krev snarlege løysingar? Det ser ikkje slik ut. Eg har inntrykk av at vi forenklar planarbeidet, fordi det ikkje er tid til å prioritere oppgåver som ikkje direkte er knytte til drifta. Men spørsmålet er om vi må ta eit steg tilbake; skaffe utfordringsbilete; hente inn grunnlagsdata og  deretter  utarbeide ein plan for korleis vi skal jobbe, ikkje berre for kva mål vi skal oppnå. Eg trur eit grundig planarbeid vil gje innsparing i tid; meir effektiv ressursutnytting og det vil vere ein føresetnad for å kunne evaluere kva kommunen oppnår over tid.

Alle kommunane har ein kommuneplan og dei fleste kommunane har eit fokus på resultat, som til dømes KOSTRA-tal, skuleresultat, medarbeidarundersøkinga eller forvaltningsrevisjonar. Men det manglar ofte ein samanheng. I kommunane ser vi gjerne på enkeltresultat, og vi set kanskje i verk tiltak etter kvart som enkeltresultata blir kjende for å bli betre til neste måling. Men kanskje det rette hadde vore å ta med resultata i ei evaluering av planen for området. Dette for å skissere utfordringsbilete  som grunnlagsdata til revidering av planen og  deretter å setje i verk tiltak for å betre bestemte tenesteområde. Dersom vi hadde teke oss tid til dette, fekk vi sett utfordringane i system; sjå den store samanhengen og setje inn tiltak på føremålstenleg måte – ikkje berre «lappe over» etter kvart som vi ser eit hol der kvaliteten lek ut.

Det er kommuneplanen med areal- og samfunnsdel som er det overordna styringsdokumentet i kommunane. Det å utarbeide desse planane er godt regulert i plan- og bygningslova, og lova sikrar at slike planar blir utarbeidde med grundige prosessar med involvering, forankring og gode moglegheiter for å kome med innspel. Dei fleste kommunane har også eit forhold til kommuneplanen. I høve til prioritering av  vidare oppfølging av planarbeidet, vil eg imidlertid påstå at etter dette tidspunktet blir det to ulike prioriteringar av det vidare arbeidet. Slik eg vurderer det, blir det ofte lagt meir arbeid i oppfølging av arealdelen enn samfunnsdelen. Kanskje er dette naturleg fordi det er viktig å leggje til rette for god og effektiv arealutnytting, og det er nødvendig for å få til gode kommunale tenester. Eller blir dette prioritert fordi det er meir handgripeleg å planleggje arealutnytting enn å teikne visjonære og realistiske framtidsbilete av kommunane?

Dette vil vere eit krav i den nye kommunelova og det kan vere at dette kan gje eit positivt utslag også når det gjeld å utarbeide kommunedelplanar på andre område enn på areal.

Det er også slik at når det gjeld arealutnytting, så er det akseptert at plan- og bygningslova har prosessar som tek tid og som krev mykje administrativ arbeid å få på plass. Det er litt meir utfordrande å skissere tilsvarande tidsbruk når det gjeld å få utarbeidd temaplanar på tenesteområde. Det som er viktig å merke seg er at i samsvar med plansystem, så skal det vere ein samanheng mellom kommuneplanen og økonomiplanen, slik at dei overordna føringane frå samfunnsdelen kjem tydeleg fram i økonomiplanen og er førande for prioriteringane – det vil seie at handlingsdelen i kommuneplanen må kome til uttrykk tilsvarande i økonomiplanen. Dette vil vere eit krav i den nye kommunelova og det kan vere at dette kan gje eit positivt utslag også når det gjeld å utarbeide kommunedelplanar på andre område enn på areal.

Eg trur at mange vil stille spørsmålet om det er nødvendig med kommunedelplanar på tenesteområde. Dette er eit godt spørsmål, men eg trur at utan ein plan, så vil ein ikkje oppnå særleg mykje, og eg vil også vise til den norske polfararen Roald Amundsen som sa:

«Seier venter den, som har alt i orden – hell kaller man det.

Nederlag er en absolutt følge for den, som har forsømt å ta de nødvendige forholdsregler i tide – uhell kalles det.»

Min påstand er at den kommunen som har eit godt planverk på areal og samfunnsutvikling, vil lykkast, men eg trur mange kommunar må skifte frå fokus på drift til fokus på planlegging.

Kommunar som har økonomiske utfordringar og som hamnar på ROBEK, vil ofte velje eit økonomisk fokus for å få betre økonomi, sjølv om eg trur at vegen ut av ROBEK går gjennom fokus på kvalitet. ROBEK-tilstanden vert som eit stort enkeltresultat ein vert freista til å skulle fikse så raskt som mogleg. Og gløymer på vegen den store samanhengen. Kvifor lek båten som ein sil? Føler ein at der ikkje er tid til å vurdere kvifor?

Det er sjølvsagt eit stort steg for ein kommuneorganisasjon å skulle seie at kommunen skal få betre økonomi ved å fokusere på resultatet av det vi gjer. Men det er her som elles i verda, du må våge å ta det første steget. Det første kommunen ofte vil spørje om når det gjeld kvalitet, er sjølvsagt korleis statusbiletet for kommunen er, her og no. Då er det gjerne slik at kommunen ønskjer å sjå resultat av brukarundersøkingar, medarbeidarundersøkingar og andre rapportar, slik som til dømes Kommunebarometeret og Kommunekompasset. Desse resultata seier noko om kva vi er gode på og kva område vi bør arbeide meir med. Utmerka grunnlagsdata for å vurdere kva område som er viktig for kommunen å fokusere på.

Dersom kommunen ved dette vel å vri fokus over på målstyring, så kjem det økonomiske litt i bakgrunnen. Det er positivt både for innbyggjarane og dei tilsette at kommunen ser på dette. Eg trur  du kan få fleire fornøgde tilsette og såleis fleire fornøgde innbyggjarar, tilsette som ser målbare resultat og kjenner følelse av mestring i arbeidet sitt, og innbyggjarar som opplever tenestene som gode. Med dette på plass, ligg det mykje til rette for å sette inn meir presise tiltak enn om dette skulle vere basert på kvalifisert synsing. Det som er litt interessant er at to like tiltak, som i ein kommune kan det vere eit presist tiltak, medan det i ein annan kommune vil vere kvalifisert synsing. Dersom vi tek utgangspunkt i tiltaket leksefri, så vil eit slikt tiltak i ein god plan for barn og unge kunne vere presise tiltak, dersom dette var grunngjeve i ein ståstadsanalyse av kvardagen i skulen og at skule til dømes hadde leksehjelp for alle elevane. Det ville derimot vere kvalifisert synsing dersom det berre var innført fordi det var eit tiltak ein meinte kunne vere bra, utan at det var teke omsyn til kva anna tilbod skulesektoren hadde. Det er vel også noko vi kan lese om rundt i Norge at nokon har gode erfaringar med leksefri og andre kommunar ikkje har hatt nytte av dette.

Her kjem det økonomiske aspektet inn. Kommunane får truleg nok overføringar frå staten til å kunne drifte kommunane, men det er ikkje lagt inn mykje rom for veldig mange feilvurderingar. Det vil seie at dersom tiltak blir sett i verk utan at dette er godt nok utgreidd, så vil kommunane risikere å «kaste» pengar ut av vindauget på eitt tenesteområde og samtidig ikkje ha midlar til å bruke ein tilsvarande sum på eit anna tenesteområde, der det kanskje var nødvendig å auke ressursbruken.

Det som gjer det litt spesielt no er at staten har sagt at kommunen må effektivisere med minst 0,5 prosent årleg, og det er uttalt i revidert nasjonalbudsjett for 2018:

«En effektivisering på 0,5 % tilsvarer 1,2 mrd kroner i frigjorte midler, som kan brukes til å styrke tjenestene» - revidert nasjonalbudsjett 2018

Kommunane kan sjølvsagt effektivisere på ulike måtar. Det som er tidsaktuelt no er kommunesamanslåingar og digitalisering, men eg har ikkje lese mange plassar at dette har ført til gevinst . Det som er litt spesielt, er at det ofte er sagt at dette skal gje betre kvalitet, så stemmer dette skulle vi også få betre økonomi. Dette har eg tru på, men det må då liggje noko meir bak enn berre å bruke omgrepet «betre kvalitet».

Dette har eg tru på, men det må då liggje noko meir bak enn berre å bruke omgrepet «betre kvalitet».

I tillegg så vil vi måtte ta inn over oss at velferdssamfunnet, slik vi har kjent det vil krevje meir av oss i framtida. Vi har ikkje nok hender til å dekke behova. Utvikling, digitalisering og modernisering går ikkje så raskt som vi kanskje har vorte førespegla. Når det ikkje er økonomisk rom for mange feilvurderingar samt at vi kan forvente krav om effektivisering,  må kommunane vere presis i sine val. Kommunane må først gjere ei analyse av drifta, og utgangspunktet må sjølvsagt vere dei nasjonale føringane. Uansett om perspektivet er areal- eller samfunnsutvikling, så er det nasjonalt uttalt at det er fire hovudutfordringar som kommunane må ta omsyn til ved planlegging:

  1. Endra befolkingssamansetning og folkehelseutfordringar
  2. Klimaendringar og det grøne skiftet
  3. Omstilling i næringslivet; nye kompetansebehov og livslang læring
  4. Lokale sentrumsområde som blir tappa for handel og kontor

Det som er utfordringa er at dei fleste kommunar ikkje har analyse- og utviklingsavdelingar utan ordinære driftsoppgåver, slik at det sjeldan er tilstrekkeleg med ressursar til evaluering og analyse. Dersom kommunane skal fokusere på planlegging, så er det nødvendig å etablere slike miljø – gjerne gjennom interkommunale samarbeid – slik at kommuneadministrasjonen og politikarane har gode grunnlagsdata for utarbeiding av planar.

Eit viktig område ved planarbeidet er handlingsdelen og for å kvalitetssikre dette, kan det til dømes vere aktuelt med folkemøte, brukarundersøkingar, medarbeidarundersøkingar og/eller drifts- og ressursgjennomgangar.

Ei spissa leiarutdanning er nødvendig for å kunne leggje om frå planstyring til tillitsbasert leiing.

Dersom kommunane nyttar ressursar på å utarbeide overordna planar, så vil fokus bli flytta frå økonomi til resultat – med meir presis innsats og auka kvalitet. Etter at planverket er på plass, vil det neste steget for kommunane vere å fokusere på overordna styring og leiing, der eg trur at ei vriding mot tillitsbasert leiing kan sikre ei vidareutvikling av kommunen. Ei spissa leiarutdanning er nødvendig for å kunne leggje om frå planstyring til tillitsbasert leiing.

Det vil seie at dersom vi skal leggje større vekt på samfunnsdelen som et reelt styringsverktøy i eit plansystem, så må kommunane gå frå økonomisk styring til planstyring og deretter til tillitsbasert leiing. Då blir planverket eit styringssignal, målingane blir for å justere kursen og leiarane i kommunen blir dei viktigaste bidragsytarane til at vi kan levere gode tenester innanfor tildelt ramme.

Utan ei ny tilnærming til utfordringar, samfunnsutvikling, med planar sett i system og ei forsvarleg ressursutnytting, vil vi kome for kort til å dekkje ansvarsområda til det offentlege. Eg trur at kommunane bør ha tre hovudplanar i tillegg til kommuneplanen og økonomiplanen, og det er plan for brukarorientering; plan for lokaldemokratiutvikling og ikkje minst ein overordna plan for leiing og styring.

For ein rådmann eller eit kommunestyre blir det kanskje viktig om kommunen har rett fokus, og det er som kjent ikkje så fornuftig å spørje «spegelen på veggen». Så i staden for spegelen vil eg syne til  at det er utarbeidd ein nordisk «mønsterplan» for kommunane. Det er KS og søsterorganisasjonane i Norden som har utarbeidd ein mal – Kommunekompasset, der kommunen kan få ei vurdering frå utsida om forvaltningspraksisen til  kommunen. Og det er langt meir presist enn augene og dei mogleg farga brillene som spelgar seg sjølv.


Kommunerevisoren nr. 6/2018 - 73. årg.

Til toppen av siden

Topp