International Research Institute of Stavanger (IRIS) har på oppdrag fra KRD foretatt en evaluering av den kommunale foretaksmodellen for blant annet å undersøke hvor utbredt den er og hvordan den fungerer som organisasjonsform. Fokuset i rapporten er på hvilke konsekvenser det har, særlig for folkevalgt styring og kontroll, å organisere deler av kommunenes og fylkeskommunenes virksomhet i kommunale foretak (jf. kap. 11 i kommuneloven).
Analysene viser at foretakene er viktige for politikerne, og at de i de fleste tilfeller har etablert en balanse mellom hensynet til politisk styring og frihet for foretakets styre og ledelse. Hvor balansepunktet mellom politisk styring og foretaksfrihet ligger varierer imidlertid, noe som blant annet har sammenheng med at de lokale behovene og styringsambisjonene varierer. At det er rom for lokal tilpasning innenfor de formelle kravene til foretaksmodellen, synes å være viktig for den relativt utbredte tilfredshet det er med denne modellen i kommunene.
Mer spesifikt viser analysene at den indirekte mål- og resultatbaserte styringen av foretakene er mest utbredt. I disse tilfellene styrer kommunestyret ved å fastsette mål- og resultatkrav, utforme vedtekter og oppnevne styremedlemmer.
De mest utbredte formelle styringsinstrumentene er bruk av vedtekter, mål- og resultatkrav, øremerking av budsjettmidler og regelmessig evaluering av resultatoppnåelse. I forhold til styringspraksis er indirekte mål- og resultatbasert eierstyring langt mer utbredt enn en direkte og hierarkisk form for eierstyring (instruksjon, intervensjon i enkeltsaker, omgjøring av styrevedtak mv).
Politikerne må altså gi slipp på noe av kontrollen mot å oppfylle målet om å gi styre og ledelse frihet til å kunne effektivisere og utvikle virksomheten. Rådmennene bruker i liten grad den myndighet de har til å kreve utsatt iverksettelse av saker vedtatt i foretaksstyret. Det betyr imidlertid ikke at rådmennene står på sidelinjen i forhold til styre og daglig ledelse. Rapportering til styret tilfaller også rådmannen slik at han eller hun kan overvåke foretakets utvikling.
Kontrollutvalget og kommunerevisjonen får godt skussmål av de daglige lederne i foretakene. Hele 82 % er enige i påstanden om at «Kontrollutvalget/revisjonen utfører effektiv kontroll av foretaket». Kontrollinstansene fungerer både som et «ris bak speilet», og de kan som uavhengige instanser ha en viktig rolle i å avdekke problemer og komme med råd om hvordan disse skal håndteres.
Studien viser at styret er et viktig bindeledd og har en viktig samlende funksjon som nivå mellom kommunestyret og daglig ledelse. Styret er både et kontrollorgan for eier og et talerør for foretaket overfor eier. Innenfor rammene av kommunestyrets eierstyring har styret og daglig leder relativt stor handlefrihet. Mer enn to tredjedeler av de daglige lederne mener de har tilstrekkelig handlefrihet til å realisere foretakets formål.
Det er bred enighet blant aktører i kommunene og foretakene om at foretaksmodellen sikrer effektiv utnyttelse av ressursene, og at den representerer en god balanse mellom hensynet til politisk styring og frihet for styre og daglig ledelse. Modellen synes verken å føre til for mye politisk detaljstyring som en integrert del av kommunen, eller til for stor avstand mellom politikerne og foretakets ledelse.
Slik 85 % av de daglige lederne i foretakene ser det, sikrer foretaksmodellen klare ansvarsforhold mellom politikerne, styret og daglig ledelse. Dette er et synspunkt som langt på veg støttes av de som er intervjuet i studien. Foretaksmodellen har bred støtte blant de som leder foretakene. 95 % av de daglige lederne mener at modellen er svært eller nokså velegnet i forhold til å realisere formålet med virksomheten de leder. I den grad det er ønske om å endre denne organisasjonsformen, er det i favør av aksjeselskapsformen eller interkommunale samarbeidsløsninger heller enn tilbakeføring til etatsmodellen. En fjerdedel av de daglige lederne ønsker at det blir opprettet et eiersekretariat/utvalg som kan forberede saker fra foretaket som krever politisk behandling.
Her kan du laste ned hele Rapport IRIS - 2012/072: Kommunale foretak – konsekvenser for folkevalgt styring og lokaldemokrati »
Fakta - kommunale foretak
|
Det er i 2012 registrert 224 kommunale foretak i Norge, fordelt på 213 kommunale foretak og 11 fylkeskommunale foretak. I 2006 var det totalt 216 foretak, noe som indikerer en svak økning i antall foretak over tid. Den kommunale foretaksmodellen har dermed beholdt posisjonen selv om det de siste 10 årene er blitt lagt ned 90 foretak. Foretakene hadde i 2011 6120 ansatte. I tallet inngår kun ansatte i selve foretakene, ikke ansatte i eventuelle underliggende selskap der foretaket ivaretar kommunens eierinteresser. Til sammen hadde de kommunale og fylkeskommunale foretakene i 2012 72 underliggende selskaper. I alt 139 kommuner har etablert ett eller flere kommunale foretak. Større kommuner (over 20 000 innbyggere) er mer tilbøyelige til å opprette foretak enn mindre kommuner (mindre enn 3000 innbyggere). Flest kommunale foretak finner vi i Nordland, Rogaland og Møre og Romsdal og i større by-kommuner. Når det gjelder tjenestesektor, er det i sektorene «teknisk» og «kultur, natur og næring» vi finner flest foretak. Innenfor «administrasjon» fins det ingen foretak, mens det er 15 kommunale foretak på områdene «undervisning» og «helse og sosial». «Gjennomsnittsforetaket» hadde i 2010 en omsetning på 49,7 millioner kroner. Dette tallet inkluderer økonomisk omsetning i eventuelle underliggende selskaper. 70 % av foretakene må selv dekke eventuelle underskudd. Rundt 30 % av foretakene får et eventuelt underskudd helt eller delvis dekket av kommunen, mens om lag 30 % helt eller delvis overfører eventuelle overskudd til kommunen. Mer enn halvparten av foretakene forholder seg til økonomiske resultatkrav fra eier. Av disse oppnådde 77 % et økonomisk resultat i samsvar med kravet. Mer enn halvparten av foretakene har inklusive eventuelle underliggende selskap, konkurransevirksomhet i tillegg til de «monopoltjenester» foretaket yter til eier. I gjennomsnitt har foretakenes styrer 5,8 medlemmer. Andelen folkevalgte er på 56 %. Rekrutteringen av medlemmer og sammensetningen av styret er i stor grad styrt av de politiske partiene (en del av den politiske «kabalen»). Kvinneandelen er på 42 % og over to tredjedeler av styrene holder sine møter for åpne dører. |