Høringsutkastet til ny budsjett- og regnskapsforskrift ble presentert i Kommunerevisoren nr. 2/2019.
Generelle kommentarer til høringsforslaget
NKRF støtter grepet om å samle dagens tre forskrifter i én felles forskrift. Dette gjør forskriftsbestemmelsene lettere tilgjengelig og mer oversiktlig. Det er også positivt at høringsutkastet gir en grundigere regulering av budsjett og regnskap for kommunale oppgavefellesskap og interkommunale politiske råd, enn det som er tilfellet for dagens § 27-samarbeid.
Høringsutkastet har som hovedregel unnlatt å gjenta lovtekst i forskriften. Det innebærer at lov og forskrift må leses i sammenheng. NKRF støtter dette grepet, selv om dette kan gjøre forskriften noe vanskeligere tilgjengelig. For sammenhengens og oversiktens skyld, bør noen bestemmelser likevel gjentas. Dette gjelder f.eks. bestemmelsen om at en kommunes årsregnskap består av driftsregnskap, investeringsregnskap, balanse og noter.
Forskriftsteksten har etter NKRFs vurdering blitt til dels svært ordrik og med et noe tungt tilgjengelig språk. Noen bestemmelser er også så detaljert beskrevet at man lett kan miste oversikten. Et eksempel på dette er avslutningsbestemmelsene i kapittel 4.
Ideelt sett bør det være tilstrekkelig med en regnskapsoppstilling for drift, en for investering og en for balanse. Eventuelle tilleggsoppstillinger bør i stedet presenteres som noter.
Forskriftsforslaget viderefører i stor grad dagens regnskapsoppstillinger og -skjemaer. I tillegg har det kommet ytterligere oppstillinger for blant annet årsavslutningsdisposisjoner og konsolidert regnskap. Generelt mener NKRF det legges opp til for mange oppstillinger og oversikter. For regnskapets primærbrukere, som i hovedsak er folkevalgte, framstår regnskapet i dag som uoversiktlig. Forslaget til endringer bidrar ikke til å gjøre dette mer oversiktlig. Det anbefales at det i stedet ses på løsninger som gir en mer samlet framstilling av regnskapet. Ideelt sett bør det være tilstrekkelig med en regnskapsoppstilling for drift, en for investering og en for balanse. Eventuelle tilleggsoppstillinger bør i stedet presenteres som noter.
Kapittel 2 Skillet mellom drift og investering
NKRF er positive til at bestemmelser om skillet mellom drift og investering er tatt inn i forskriften, og støtter at begreper som «andre ikke-løpende inntekter» er tatt ut. Bestemmelsene som er foreslått gir likevel ikke noen klarere avgrensning på de områdene som oppleves å være særlig utfordrende, da spesielt grensedragningen mellom påkostninger og vedlikeholdsutgifter.
I høringsutkastet foreslås at alle utlån skal regnskapsføres i investeringsregnskapet, noe NKRF i prinsippet støtter. Det er likevel noen utfordringer med dette. Sosiallån finansieres over driftsbudsjettet. Ved utgiftsføring av slike utlån i investeringsregnskapet oppstår en innlåsingseffekt ved at mottatte avdrag på disse lånene må brukes og/eller avsettes i investeringsregnskapet. Tilsvarende innlåsingseffekt vil oppstå for næringsutlån, der disse er finansiert fra næringsfond klassifisert som ubundet driftsfond. Videre vil forslaget innebære at ved eventuelle strykninger av overføring fra drift til investering, vil budsjettet for sosialmidler som faktisk er anvendt til utlån, reelt sett finansiere andre driftsutgifter, mens sosiallånene må finansieres av investeringsmidler.
Kapittel 3 Klassifisering og måling
NKRF mener det er et godt grep å «snu» avskrivningsreglene, slik at kommunene må vurdere reell avskrivingstid. NKRF er også positive til at det åpnes for dekomponering av anleggsmidler.
Forskriftsforslaget viderefører gjeldende regler for regnskapsføring av pensjon. Denne måten å håndtere pensjon på innebærer unntak fra de grunnleggende regnskapsprinsippene arbeidskapitalprinsippet og anordningsprinsippet, slik departementet også sier i merknadene. Konsekvensen er at kommunene over tid har hatt betydelige utgifter som ikke er belastet regnskapene. Ved utgangen av 2018 utgjør dette mer enn 30 mrd. kroner. NKRF mener generelt det er prinsipielt uheldig med bestemmelser som bryter med de grunnleggende regnskapsprinsippene.
NKRF mener generelt det er prinsipielt uheldig med bestemmelser som bryter med de grunnleggende regnskapsprinsippene.
Forskriftsforslaget viderefører i hovedsak gjeldende regler for bokføring i kommunene, slik at bokføringsloven i praksis gjelder for kommunene. Forskriften definerer hva som er pliktig regnskapsrapportering i kommunene, men i motsetning til i dag er ikke skattemelding for mva-kompensasjon tatt med. Det er vanskelig å se en god begrunnelse for det.
Det spesielle kommunale unntaket fra krav til kassasystem for en «avgrenset virksomhet» med kontantsalg under 3G, er også foreslått videreført. NKRF mener det bør avklares hva som menes med «virksomhet» i denne sammenheng. Det bør også avklares om et slikt unntak kan gjøres gjeldende for kontantsalg fra virksomhet som hovedsakelig leverer varer/tjenester internt, dvs. er avgiftspliktig etter merverdiavgiftsloven § 3-28.
Kapittel 4 Avslutning av driftsregnskapet og investeringsregnskapet
NKRF mener bestemmelsene om avslutning av drifts- og investeringsregnskapet er vanskelig å få oversikt over. Det er mye tekst og tungt tilgjengelig struktur, noe som gjør det lett å miste tråden eller misforstå innholdet. NKRF mener det ville gitt bedre oversikt dersom forskriften hadde omtalt håndtering av merforbruk og mindreforbruk hver for seg.
En konsekvens av høringsforslaget kan bli at dagens praksis med nettobudsjettering for enheter/virksomheter blir vanskelig å gjennomføre, da overføringer til investeringsregnskapet fra enhetenes netto budsjettramme vil bli strøket ved et merforbruk.
Kapittel 5 Regnskapsoppstillingene
Som nevnt ovenfor mener NKRF at det legges opp til for mange oppstillinger og oversikter, og anbefaler at det i stedet ses på løsninger som gir en mer samlet framstilling av regnskapet, men fremmer ikke noe forslag til hvordan det kan gjøres.
Forskriftsforslaget innebærer at økonomisk oversikt skal være en del av det vedtatte budsjettet. NKRF støtter ikke en slik endring, da budsjettering på dette nivået kan bidra til å skape usikkerhet om hvordan årsbudsjettets bindende virkning skal forstås. Det støttes imidlertid at de økonomiske oversiktene i årsregnskapet også skal vise budsjettall.
Videre kommenteres noen konkrete punkter i de ulike oppstillingene, herunder at bruk og avsetning til bundne fond bør presenteres før netto driftsresultat.
Departementet ber i høringsnotatet spesielt om kommentarer på hvorvidt «fordelte utgifter» skal opprettholdes som en egen regnskapspost. NKRFs erfaring er at denne posten i varierende grad benyttes av kommunene. For kommuner som benytter denne posten mye, vil dette medføre at utgiftssiden blir kunstig høy. Det anbefales derfor at denne tas ut som obligatorisk post i regnskapsoppstillingen for økonomisk oversikt drift. Etter NKRFs mening er det en bedre løsning at fordelte utgifter føres debet og kredit på respektive inntekts- og utgiftsgrupper. Dette vil også ha betydning for artskontoplanen i rapporteringsforskriften (KOSTRA-kontoplanen).
Det er foreslått å forskriftsfeste et omfattende notekrav. Detaljeringsgraden i notekravene er høy, og det kan se ut som det ikke vil være hensiktsmessig med ytterligere regulering i regnskapsstandardene. NKRF mener dette er uheldig. Forskriften bør heller skissere hvilke regnskapsposter og/eller tema som skal omtales i noter, og overlate detaljeringsgraden til god kommunal regnskapsskikk.
Forskriften bør heller skissere hvilke regnskapsposter og/eller tema som skal omtales i noter, og overlate detaljeringsgraden til god kommunal regnskapsskikk.
Forskriftsforslaget inneholder en egen bestemmelse om separat resultatoppstilling for maritime og offshorerelaterte sikkerhetskurs, gjeldende for fylkeskommuner som har skoler som tilbyr slike kurs i markedet. NKRF mener prinsipielt det burde vært utformet et generelt krav til å gi opplysninger om virksomheter som har tilsvarende problematikk med kryssubsidiering mellom monopolvirksomhet og konkurranseutsatt virksomhet. Subsidiært bør bestemmelsen henvise til de forskriftskrav som er gitt med hjemmel i andre lover om å gi noteopplysninger eller presentere en egen regnskapsoppstilling for henholdsvis tannhelsetjenesten og avfallsvirksomhet.
Kapittel 8 Særlige regler for kommunale foretak som primært driver kommersiell virksomhet
NKRF støtter at det strammes inn hvilke kommunale foretak som kan avlegge regnskap etter regnskapslovens prinsipper. Det ville imidlertid vært en fordel om den oppgitte 80-prosentregelen fremkom av selve forskriften.
NKRF mener det bør tas inn et krav om at foretak som utfører tjenester som er selvkostregulert også skal utarbeide selvkostnote, dersom kommunen har satt bort hele gebyrtjenesten til foretaket.
Kapittel 11 Konsolidert regnskap
NKRF er positiv til at det skal utarbeides et konsolidert regnskap. For at det konsoliderte regnskapet skal være tilstrekkelig informativt og relevant, bør imidlertid alt som inngår i kommunen som juridisk enhet være med i det konsoliderte regnskapet. NKRF støtter derfor ikke forslagene om unntak fra konsolideringsplikten. NKRF ser det som positivt at det fastslås at det er kommunekassa sine regnskapsprinsipp som er styrende for det konsoliderte regnskapet.
Notekravene for konsolidert regnskap kan fremstå som noe uklare, bl.a. bør det avklares om det skal avgis dobbelt sett med noter for kommuner som også avlegger konsolidert regnskap. Noe av argumentasjonen for det omfattende notekravet i forskriften er å sikre et entydig krav om noteopplysninger. Det kan da virke inkonsekvent at det for konsolidert regnskap ikke er brukt tilnærming, men åpner for at unntak fra notekravet kan gis gjennom god kommunal regnskapsskikk.