Det er nå krav om at alle virksomheter med minst fem ansatte skal ha skriftlige rutiner for intern varsling, som er kjent for alle arbeidstakerne. Alle kommuner er forpliktet til å ha egne varslingsrutiner. Når det kommer en varslingssak, så vet kommunen at håndteringen av varselet må følge bestemte prosedyrer.
Spørsmålet er her om kommunerevisjonen har noen særskilt rolle i slike saker? Bør revisjonen rutinemessig inn i kommunens varslingssaker? Eller bør revisjonen heller ha en armlengdes avstand til varslingssaker?
I denne artikkelen synliggjøres noen situasjoner der revisjonen kommer i berøring med varsling, og vi peker på noen mulige konsekvenser dersom revisjonen tillegges en mer aktiv rolle i håndteringen av varslingssaker.
Hva er varsling?
Varsling etter arbeidsmiljøloven forekommer når en arbeidstaker sier fra om ulovlige eller kritikkverdige forhold i virksomheten til personer eller instanser som har mulighet til å endre på forholdet. Med kritikkverdige forhold menes forhold som er i strid med rettsregler, skriftlige etiske retningslinjer i virksomheten eller etiske normer som det er bred tilslutning til i samfunnet. Det kan være korrupsjon, uforsvarlig arbeidsmiljø, miljøkriminalitet, underslag, osv. Ofte er det ansatte som sier fra fordi forholdet ikke fanges opp via andre kanaler, og det kan varsles på mange ulike måter.
Varsling som nevnt her må skilles fra varslings- eller opplysningsplikter etter annet regelverk, men vi kommer ikke nærmere inn på grensegangen her.
Når vi i det videre bruker ordet «varsling», siktes det til varsling slik det er å forstå etter arbeidsmiljølovens regler.
Ingen lovbestemt rolle i kommunale varslingssaker
Det rettslige utgangspunktet er at kommunerevisjonen ikke har noen lovbestemt rolle ved varsling. Det er arbeidsgiver som er pliktsubjekt etter varslingsreglene og som er rettslig forpliktet til å sørge for at varselet følges opp på adekvat måte.
Likevel opplever flere revisjonsvirksomheter at de i praksis og på ulike måter kommer i berøring med både varsling generelt og med konkrete varslingssaker.
På denne bakgrunnen kan det være hensiktsmessig å skille mellom hvilken formell rolle revisjonen har i ulike situasjoner, og om saken skal behandles som varsling etter arbeidsmiljøloven.
- Intern varsling i revisjonen
Varsling fra egne arbeidstakere om kritikkverdige forhold internt i revisjonen, enten denne er organisert som selskap eller ikke. Dette må revisjonsvirksomheten behandle som en varslingssak som enhver annen arbeidsgiver, og følge arbeidsmiljøloven kapittel 2 A og egne interne rutiner.
- Hendelsesbaserte undersøkelser
Bakgrunnen for at revisjonen igangsetter en undersøkelse kan være uønskede forhold som har blitt kjent gjennom en mediesak eller et varsel, og som kontrollutvalget ønsker å få nærmere belyst, eller at revisjonen er utpekt som eksternt varslingsmottak for kommuner/andre virksomheter. Revisjonen tar da imot varsler på vegne av eierkommunene og kan foreta faktaundersøkelser før saken sendes tilbake til kommunen som eier varselet og håndterer det videre. Ordningen kan være begrunnet i et ønske om vern og anonymitet for varsleren i en innledende fase. Det kan også være begrunnet i at revisjonen er trent i å foreta undersøkelser, samle inn og systematisere informasjonen i saker, og antas å ha et mer objektivt ståsted enn kommuneadministrasjonen ellers. Etter arbeidsmiljøloven plikter arbeidsgiver å sørge for at varselet blir tilstrekkelig undersøkt innen rimelig tid. Der et varsel behandles som en varslingssak i kommunen/hos arbeidsgiver, kan revisjonen ha en rolle som faktaundersøker på oppdrag fra kommunen. Arbeidsmiljøloven inneholder ikke regler om hvordan undersøkelsene skal gjennomføres, og revisjonen gjennomfører undersøkelsen etter de regler som ellers gjelder for egen virksomhet, se punkt 3.5.3 i NKRFs Veileder i forvaltningsrevisjon.
- Regnskapsrevisjon
Kritikkverdige forhold i den reviderte virksomheten/kommunen kan avdekkes gjennom regnskapsrevisjon. Dette kan f.eks. være økonomiske misligheter, mangelfulle anvisningsrutiner eller brudd på anskaffelsesreglene. I dette tilfellet inntar revisjonen rollen som den som «varsler» oppdragsgiver om det kritikkverdige forholdet. Samtidig er revisjonen ikke arbeidstaker og varselet faller derfor utenfor arbeidsmiljølovens regler, men må følges opp videre på annen måte. Forhold avdekket i regnskapsrevisjonen kan være omfattet av lovpålagt varslingsplikt til tilsynsmyndigheter. Dersom regnskapsrevisjon bestilles og utføres på bakgrunn av en varslingssak, er det reglene for regnskapsrevisjon som skal følges.
- Forvaltningsrevisjon
Revisjonen reviderer/kontrollerer kommunenes regeletterlevelse på en rekke områder av kommunens virksomhet. For eksempel kan revisjonen på kontrollutvalgets forespørsel foreta revisjon av kommunens varslingsrutiner, og/eller vurdere om kommunen håndterte en bestemt varslingssak iht. varslingsreglene og interne rutiner. Spørsmål for revisjonen er bl.a. om varselet gjelder forhold som skal anses som «kritikkverdige», om virksomheten har interne rutiner på plass og hvorvidt rutinene er fulgt, om habilitetsreglene er ivaretatt, om arbeidsgivers aktivitetsplikt er overholdt, ivaretakelsen av varsleren, om forbudet mot gjengjeldelse er overholdt og om de kritikkverdige forholdene er rettet (tiltak). Revisjonen inntar i stor grad rollen som faktaundersøker, jf. NKRFs Veileder i forvaltningsrevisjon punkt 3.5.3.
Arbeidsmiljøloven varslingsregler kommer ikke til anvendelse på revisjonens arbeid i disse tilfellene.
Oppsummert kan man si at gjennomføring av forvaltningsrevisjon eller regnskapsrevisjon, en hendelsesbasert undersøkelse ut fra mistanke om uregelmessigheter eller kritikkverdige forhold, eller på bakgrunn av et konkret varsel, ikke i seg selv betyr at revisjonen behandler en varslingssak. Arbeidsmiljølovens varslingsregler kommer ikke til anvendelse på revisjonens arbeid i disse tilfellene.
Varslingsfunksjoner til kommunerevisjonen – hensiktsmessig?
Arbeidsgiver plikter ifølge arbeidsmiljøloven å sørge for at et varsel blir tilstrekkelig undersøkt. Lovgiver valgte å ikke stille kvalitative eller kvantitative krav til undersøkelsene. Det er i stedet lagt opp til at arbeidsgiver må vurdere konkret i den enkelte sak hva som vil være tilstrekkelige undersøkelser for å avklare varselets innhold. Undersøkelsenes grundighet må være avpasset det varselet saklig sett gir grunnlag for, jf. Prop. 74 L (2018–2019) Endringer i arbeidsmiljøloven (varsling) side 36. I praksis er det ikke uvanlig at større komplekse saker settes ut til aktører som har spesialisert seg på faktaundersøkelser, for eksempel bedriftshelsetjeneste eller ekstern advokat.
Det er altså ikke noe rettslig i veien for at en kommune bruker en ekstern aktør som både mottar og håndterer varsler på vegne av kommunen. En slik ordning kan bidra til en profesjonalisert og uhildet oppfølging av varslet, der også varsleres vern og anonymitet ivaretas på en god måte. På den andre siden bør det være en målsetning å løse saker på lavest mulig nivå, og det å «løfte» saken ut av organisasjonen kan medføre at arbeidsgivers opplevelse av eierskap og ansvar for saken svekkes. Her må kommunen selv som arbeidsgiver vurdere hvilken ordning som er best for egen virksomhet.
Det er imidlertid viktig å ta i betraktning at det er avgjørende at alle parter som er involvert i en varslingssak har tillit til prosessen og til at de undersøkelser som foretas er gjennomført på en uavhengig og uhildet måte.
Kommuneloven § 24-4 med forskrift knesetter kravet til kommunerevisjonens uavhengighet, jf. også revisorloven § 4-1 om uavhengighet mv.
Advokatforeningen har vedtatt retningslinjer for private granskninger (en særlig form for undersøkelse). Retningslinjenes punkt 3.2 fastslår at medlemmene av granskningsutvalget skal være uavhengige og upartiske i forhold til så vel oppdragsgiver, saksforholdet og den eller de som antas å være berørte parter. Av retningslinjene fremgår at «det bør utvises forsiktighet med å bruke virksomhetens lovpålagte revisor eller faste advokatforbindelse som gransker fordi dette kan reise spørsmål om granskningen er uavhengig. Dette må vurderes konkret opp mot den undersøkelse som skal gjennomføres, og hva som anses mest hensiktsmessig».
Både kommunen og revisjonen bør av hensyn til publikums og de involvertes tillit være oppmerksomme på dette og i hver enkelt sak vurdere om det er andre aktører som er bedre posisjonert for å undersøke mottatte varsler.
Både kommunen og revisjonen bør av hensyn til publikums og de involvertes tillit være oppmerksomme på dette og i hver enkelt sak vurdere om det er andre aktører som er bedre posisjonert for å undersøke mottatte varsler.
I tillegg kan revisjonens arbeid med en konkret varslingssak, senere sette revisjonen i en uheldig dobbeltrolle. Dersom revisjonen både mottar og behandler varslene på vegne av kommunen, vil revisjonen settes i en posisjon der man ikke senere kan foreta forvaltningsrevisjon av verken kommunens varslingsrutiner eller bestemte varslingsaker uten å komme i en dobbeltrolle. Revisor har da selv hatt en rolle i det som skal revideres. Dette er uheldig og ikke i samsvar med det grunnleggende prinsippet om revisors uavhengighet og kravet om habilitet.
Behovet for en uavhengig og uhildet revisjon som kan foreta etterkontroll av alle saker og områder i kommunen, herunder på varslingsområdet, bør etter vårt skjønn veie tungt. Varslingsaker kan dreie seg om eller synliggjøre alvorlige forhold med betydelige konsekvenser for kommunen. Det vil være uheldig om revisjonen i slike tilfeller ikke har den faglige uavhengigheten man trenger for å gå inn i sakene.
Spørsmålet er om revisjonen også ved å ha rollen som ekstern varslingsmottaker og faktaundersøker for kommunene kan komme i en situasjon der man rokker ved den uavhengigheten revisjonen trenger for en etterfølgende forvaltningsrevisjon. Dette vil kanskje avhenge av hvor omfattende forundersøkelser revisjonen skal gjøre som ekstern varslingsmottaker, og før saken sendes til kommunen.
En annen sak er at det kan komme krav om forvaltningsrevisjon av revisor sin behandling av kommunale varslingssaker, med det innsynet andre revisjonsmiljøer da kan få i kommunerevisjonens egne arbeidsrutiner.
Revisjonen må være uavhengig
Selv om kommunen ved å legge varslingsoppgaver til revisjonen signaliserer at slike saker blir tatt på alvor og får prioritet, samtidig som profesjonell håndtering sikres, er det etter vår vurdering en risiko for at revisjonen vil komme i en vanskelig posisjon. Paradoksalt nok kan dette representere et inngrep i revisjonens uavhengighet på varslingsområdet.
Eierkommunene i et interkommunalt kommunerevisjonsselskap bør være kjent med de dilemmaer som oppstår når revisjonen bes om å undersøke varsler som kommunen mottar.
Eierkommunene i et interkommunalt kommunerevisjonsselskap bør være kjent med de dilemmaer som oppstår når revisjonen bes om å undersøke varsler som kommunen mottar. Eierkommunene bør av hensyn til revisjonens uavhengighet derfor undersøke og behandle sine egne varslingssaker uten involvering av revisjonen, og eventuelt nøye seg med å bruke kommunerevisjonen som eksternt varslingsmottak.
_______
Lenke til Kommunerevisoren nr. 2/2020: