VETAKS – Vestfold, Telemark og Agder kontrollutvalgssekretariat IKS, Statsforvalteren i Agder (tidligere Fylkesmannen i Agder, Statsforvalteren er brukt videre i denne artikkelen), Aust-Agder Revisjon IKS og Agder Kommunerevisjon IKS har i samarbeid gjennomført prosjektet «Samordning i forhold til risiko- og vesentlighetsvurderinger» i tidsrommet august 2019 til mars 2021.
Prosjektet har hatt en praktisk tilnærming, hvor de nevnte aktørene har gått sammen for å gi et bedre beslutningsgrunnlag når det skal tas stilling til hvilke forvaltningsrevisjoner og tilsyn som bør gjennomføres, med bakgrunn i risiko- og vesentlighetsvurderinger. Oppsummert kan vi si at prosjektet har hatt til formål å:
1. Sikre dialog og koordinering
Sikre en bedre dialog og koordinering med Statsforvalteren om gjennomføring av forvaltningsrevisjoner og tilsyn.
2. Sikre gjensidig informasjonsutveksling
Sikre god informasjonsutveksling mellom kommunens egenkontroll og Statsforvalteren, og spesielt om risikovurderinger som ligger til grunn for forvaltningsrevisjoner og tilsyn.
3. Styrke kjennskap til prosessene
Styrke Statsforvalterens og andre statlige tilsynsmyndigheters kjennskap til prosessene i den kommunale egenkontrollen.
Videre er prosjektet gjennomført som et pilotprosjekt hvor aktørene har deltatt som likeverdige parter, og hvor Statsforvalteren ble invitert inn i gjennomføringen av risiko- og vesentlighetsvurderinger for to utvalgte kommuner i Agder.
Etter en helhetsvurdering falt valget på Kristiansand kommune og Lillesand kommune. Disse to kommunene er ulike på mange områder, i tillegg til at Kristiansand kommune nettopp har vært igjennom en sammenslåingsprosess som er et interessant utgangspunkt. De to kommunene har også hver sin revisjonsenhet, noe som var ønskelig. Kontrollutvalgene i de to kommunene har eksplisitt fattet vedtak om å delta i prosjektet, og på den måten har vi sikret nødvendig forankring. Dette ble gjort i forbindelse med at kontrollutvalgene bestilte risiko- og vesentlighetsvurdering fra deres revisjonsenhet og utarbeidelse av plan for forvaltningsrevisjon fra deres sekretariat.
Kommunedirektørene fikk også informasjon om at deres kommune var plukket ut til å delta i dette pilotprosjektet, og at de ville bli involvert senere i prosjektet i form av et felles innspillmøte mellom sekretariatet, revisjonen og Statsforvalteren.
Videre har det vært satt søkelys på god informasjonsutveksling mellom kommunens egenkontroll og Statsforvalteren, og spesielt om risikovurderinger som ligger til grunn for forvaltningsrevisjoner og tilsyn. I tillegg har det vært et mål å styrke Statsforvalterens og andre statlige tilsynsmyndigheters kjennskap til den kommunale egenkontrollen. Vi har lagt til grunn prinsippet om at den enkelte revisjonsenhet eier analysearbeidet og står selvstendig ansvarlig for utarbeidelsen av risiko- og vesentlighetsvurderingen.
Prosjektet har vært avgrenset til kun å omhandle risiko- og vesentlighetsvurderinger knyttet til forvaltningsrevisjon, siden det er det som er relevant for samhandling med de statlige tilsynsetatene. VI har derfor holdt eierskapskontroll utenfor prosjektet.
Prosjektet har vært avgrenset til kun å omhandle risiko- og vesentlighetsvurderinger knyttet til forvaltningsrevisjon, siden det er det som er relevant for samhandling med de statlige tilsynsetatene.
Statsforvalteren er tildelt en særlig rolle som samordningsmyndighet overfor kommunene. Med det som bakgrunn har Statsforvalterens hovedrolle i dette pilotprosjektet vært å dele relevant informasjon for å bidra til en bedre og mer fullstendig risiko- og vesentlighetsvurdering, i tillegg til at det har vært en verdi i seg selv at Statsforvalteren får inngående kunnskap om analyseprosessen og de vurderinger som går frem av prosessen. I forbindelse med deling av informasjon ble det tatt utgangspunkt i Statsforvalterens «kommunebildedokument» for de aktuelle fagområdene. Videre har det vært nødvendig å ha noen prinsipper for informasjonsutvekslingen. Prosjektdeltakerne har vært enige om at det i denne sammenheng ikke har vært behov for store utredninger, men lagt vekt på å gi konkrete signaler om hvor «skoen trykker» i forhold til hvor det er størst behov for å gjennomføre forvaltningsrevisjon. I tillegg har det vært en løpende dialog mellom de ulike instansene underveis i prosessen, og det har vært søkelys på å bygge ned terskelen for å ta kontakt med hverandre «i det løpende tilsyns- og revisjonsarbeidet». Videre har informasjonsutvekslingen funnet sted på systemnivå, og det har ikke blitt delt informasjon om konkrete enkeltsaker.
Det ble tidlig avklart at det var nødvendig for Statsforvalteren å avgrense hvilke av deres fagområder som skulle inngå i pilotprosjektet. Gjennom et innspillmøte innledningsvis i prosjektet ble det avklart at de mest aktuelle fagområdene/fagavdelingene hos Statsforvalteren var utdanning og barnevern, helse og sosial, beredskap og kommuneøkonomi.
Pilotprosjektet ble videre forankret i form av at alle de involverte aktørene sluttet seg til «Prosjektbeskrivelse – Samordning i forhold til overordnet analyse» (nå risiko- og vesentlighetsvurdering). Statsforvalteren forankret prosjektbeskrivelsen i ledermøte juni 2019.
Sluttrapporten, som nå foreligger, dokumenterer de ulike fasene, oppsummerer evalueringen av prosjektet, og trekker frem de funn og anbefalinger som bør tas med videre i arbeidet med samordningen mellom kommunens egenkontroll og Statsforvalteren ved gjennomføring av risiko‐ og vesentlighetsvurderinger. Videre vil jeg forsøke å gi en oppsummering av hovedfunnene, og de konklusjonene vi har kommet frem til under de tre hovedkategoriene: Sikre dialog og koordinering, Sikre gjensidig informasjonsutveksling og Styrke kjennskap til prosessene.
Sikre dialog og koordinering
I Agder har den konkrete dialogen og koordineringen gjennom mange år funnet sted gjennom et godt samarbeid i Statsforvalterens tilsynsforum. I utgangspunktet var dette en arena for å sikre god koordinering av planlagte tilsyn og forvaltningsrevisjoner og evaluere erfaringene fra kontroll- og tilsynsaktiviteten på slutten av året. Men denne arenaen har også bidratt til at de ulike aktørene har blitt bedre kjent, og det igjen har ført til at veien til samordning i praksis har blitt kortere, og det er liten terskel for å ta kontakt på tvers av de ulike virksomhetene.
Et godt grunnlag var allerede lagt gjennom samarbeidet i Statsforvalterens tilsynsforum, og det ble bestemt at vi skulle benytte muligheten nå som vi hadde et åpent «tidsvindu» til å «gå opp en løype» for hvordan man kan sikre en bedre samordning for risiko- og vesentlighetsvurderinger. Vår vurdering er at det var fornuftig å utføre dette som et begrenset pilotprosjekt, og ikke etablere en praksis uten at det har vært prøvd ut først. Videre skal det nevnes at vi har greid å gjennomføre pilotprosjektet uten at det har blitt satt av ekstra ressurser til prosjektet – alt er håndtert innenfor hver virksomhet sin ordinære driftsramme.
Vi er av den oppfatning at vi har lagt et godt grunnlag for videre dialog og koordinering, og at alt ligger til rette for en fortsatt god delingskultur i tråd med ambisjonene i ny kommunelov.
Vi er av den oppfatning at vi har lagt et godt grunnlag for videre dialog og koordinering, og at alt ligger til rette for en fortsatt god delingskultur i tråd med ambisjonene i ny kommunelov. Dette prosjektet har også vært et viktig bidrag på veien mot mer samhandling mellom egenkontrollen og Statsforvalteren i det daglige revisjons- og tilsynsarbeidet. På litt lengre sikt ser vi for oss at et tilsvarende samarbeid kan finne sted også med de andre statlige tilsynsetatene, og at det gjerne kan koordineres gjennom Statsforvalterens tilsynsforum.
Sikre gjensidig informasjonsutveksling
Gjennom dette pilotprosjektet har det vært satt søkelys på god informasjonsutveksling mellom kommunens egenkontroll og Statsforvalteren, og da med søkelys på deling av de risikovurderinger som ligger til grunn for forvaltningsrevisjoner og tilsyn.
Prosjektet har vist at det er viktig at det kommuniseres tydelig hvilken offentlig tilgjengelig informasjon som forutsettes kjent for revisjonsenhetene på forhånd. I dette prosjektet var det enighet om at dette gjaldt:
- Tilsynsrapporter fra Statsforvalterens gjennomførte tilsyn.
- Tilsynsrapporter fra andre statlige tilsynsetaters gjennomførte tilsyn.
- Statsforvalterens kommunebilder inkl. oppsummeringsnotater.
- Statsforvalterens årsrapporter.
Det har videre vært enighet om at det som er sentralt i forbindelse med informasjonsutveksling, er hva som er ny informasjon i forhold til offentlig tilgjengelig informasjon. For de fagområdene som var med i dette prosjektet har blant annet følgende informasjon vært relevant å dele:
- Hvordan kommunene har fulgt opp tilsyn.
- Utviklingstrekk etter forrige årsrapport.
- Oppdatering av opplysninger fra forrige kommunebildedokument.
- Utvikling i klagestatistikk mv.
Videre har informasjonsutvekslingen funnet sted på systemnivå, og det har ikke blitt delt informasjon om konkrete enkeltsaker. Oppsummert kan man si at følgende to spørsmål har blitt lagt til grunn for informasjonsutvekslingen:
- Hvor «trykker skoen» på systemnivå?
- Er det indikasjoner på systemsvikt?
I tillegg har vi erfart at det er en verdi i seg selv at den muntlige dialogen gjennom de ulike treffpunktene er et godt supplement til den skriftlige informasjonsdelingen.
Styrke kjennskap til prosessene
Et annet mål for dette pilotprosjektet har vært å styrke Statsforvalterens og andre statlige tilsynsmyndigheters kjennskap til prosessene i den kommunale egenkontrollen. Andre statlige tilsynsmyndigheter har ikke deltatt i dette pilotprosjektet, men det vil være naturlig å følge opp konklusjonene og anbefalingene i Tilsynsforum der også disse etatene er representert.
Erfaringene fra prosjektet viser at Statsforvalteren har hatt begrenset kjennskap til prosessene i den kommunale egenkontrollen. Det gjelder både gangen i arbeidet med en forvaltningsrevisjon, innholdet i en forvaltningsrevisjon og hvor disse dokumentene ligger tilgjengelig.
Gjennom dette pilotprosjektet har Statsforvalteren også fått bedre kunnskap om risiko- og vesentlighetsvurderingene som ligger til grunn for plan for forvaltningsrevisjon, og gangen i arbeidet med en forvaltningsrevisjon.
Statsforvalteren har også fått kjennskap til hvor man kan finne sentrale dokumenter knyttet til egenkontrollen, som for eksempel at både risiko- og vesentlighetsvurderingene, plan for forvaltningsrevisjon og rapport fra gjennomførte forvaltningsrevisjoner er lett tilgjengelig på sekretariatets og revisjonsenhetenes nettsider. I tillegg har Statsforvalteren fått kjennskap til at alle rapporter fra gjennomførte forvaltningsrevisjoner publiseres på www.forvaltningsrevisjon.no.
Vi er av den oppfatning at det er viktig å ha god kjennskap til hverandres prosesser, dette for å igjen kunne sikre bedre informasjonsutveksling og koordinering. Dette er ikke bare hensiktsmessig for de involverte aktørene, men det vil også mest sannsynlig føre til bedre risiko- og vesentlighetsvurderinger, både knyttet til forvaltningsrevisjon og tilsyn. Oppsummert har vi et håp om at det samlet sett skal føre til mer nyttige rapporter som kan bidra til forbedring av kommunenes ansvarsområder og tjenestetilbud.
Felles for de tre hovedkategoriene over er at pilotprosjektet har bidratt til å ytterligere bygge ned barrierer som tidligere har lagt en begrensning for god samordning. Videre har det gjennom hele prosjektet vært kultur for at det er lov til å «prøve og feile» i og med at dette har vært «nybrottsarbeid». Det har også vært en positiv bieffekt at de ulike aktørene har blitt enda bedre kjent, og tryggere på hverandres roller og ansvarsområder.
Til slutt vil jeg trekke frem de anbefalingene vi har kommet med oppsummert i rapporten. Vi har gjort et skille mellom hva som bør være på plass i forkant av et eventuelt samarbeid og konkrete anbefalinger knyttet til gjennomføring av risiko- og vesentlighetsvurderinger.
Anbefalinger til hva som bør være på plass før et slikt samarbeid settes i gang:
- I lovproposisjonen til ny kommunelov presiseres det at den samlede kontrollaktiviteten bør koordineres slik at både stat og kommune kjenner til hverandres arbeid, og planlegger sin aktivitet på en måte som sikrer effektiv ressursbruk og mest mulig nytte av det samlede tilsyns- og kontrollarbeidet. En velfungerende samordningsarena, slik som «Statsforvalterens tilsynsforum» vil derfor være en stor fordel å ha på plass før andre konkrete samarbeidsprosjekter igangsettes.
- Åpen dialog, gjensidig tillit og klima for å kunne utfordre hverandre, er viktige forutsetninger for et godt samarbeid mellom kommunens egenkontroll og Statsforvalteren.
En velfungerende samordningsarena, slik som «Statsforvalterens tilsynsforum» vil derfor være en stor fordel å ha på plass før andre konkrete samarbeidsprosjekter igangsettes.
Anbefalinger knyttet til samarbeid om ROV-analyser:
Generelle anbefalinger
- Det er viktig med god samhandling og kommunikasjon mellom kontrollutvalg, sekretariat og revisjon. Videre er det viktig at det er enighet om hvem som gjør hva i prosessen med risiko- og vesentlighetsvurderinger. Hos oss var det enighet om at revisjonsenhetene utarbeidet av risiko- og vesentlighetsvurderingen, og sekretariatet stod for utarbeidelsen av plan for forvaltningsrevisjon.
- Før man går i gang med samarbeidet er det naturlig å forutsette at egenkontrollen allerede er kjent med Statsforvalterens dokumenter som er offentlig tilgjengelig.
- Hovedfokus i samarbeidet må være på deling av informasjon som kommer i tillegg til informasjonen fra offentlige dokumentene.
- For at omfanget av samarbeidet skal bli håndterlig for Statsforvalteren, anbefales det at det foretas en avgrensning i aktuelle fagområder og aktuelle kommuner på et tidlig tidspunkt.
- Det er naturlig å ta utgangspunkt i revisjonens risikoområder, men erfaringen er også at det bør åpnes for at Statsforvalteren får mulighet til å legge frem andre relevante risikoområder.
Spesielle anbefalinger til kommunens egenkontroll:
- Initiativet til et samarbeid om risiko- og vesentlighetsvurderingen må komme fra kommunens egenkontroll, dette med bakgrunn i at det er de som «eier» analysen.
- Det anbefales at fremdriftsplanen for dette pilotprosjektet følges, og at man starter planleggingen allerede i april året som det er kommune- og fylkesvalg.
- Samordning med Statsforvalteren i forbindelse med risiko- og vesentlighetsvurdering må avklares og forankres i hvert enkelt kontrollutvalg.
- Revisjonen må sikre at de involverte i kommunen kjenner til risiko- og vesentlighetsvurderingen, både i forhold til formål og prosess.
Spesielle anbefalinger til Statsforvalteren:
- Det er svært viktig at et samarbeid om risiko- og vesentlighetsvurderinger – på samme måte som arbeidet i Tilsynsforum – har en god ledelsesforankring hos Statsforvalteren.
- I de aktuelle fagavdelingene hos Statsforvalteren må det sikres god kunnskap om Statsforvalterens samordningsrolle, med utgangspunkt i ambisjonene i ny kommunelov om samarbeid og koordinering med kommunenes egenkontroll.
- Vi anbefaler at Statsforvalteren deltar i samarbeid om risiko- og vesentlighetsvurderinger når dette er ønsket fra revisjonens side. I forkant av oppstart av arbeidet med risiko- og vesentlighetsvurderingene anbefales det derfor at Statsforvalteren gjør nødvendige forberedelser internt.
- Vår erfaring er at Statsforvalteren bør sette av tilstrekkelig med tid til planlegging og forberedelser i forkant av både innspillmøtet og dialogmøtet med kommunedirektøren/kommunedirektørens ledergruppe.
Vi håper at vårt arbeid med pilotprosjektet i Agder, og denne artikkelen kan bidra til inspirasjon og samarbeid også andre steder i landet.
Lenke til Kommunerevisoren nr. 5/2021: