Samarbeid gir billigere og bedre tjenester

Eierne av slike samarbeid argumenterer for det første, men erkjenner samtidig behovet for sterk eierstyring for å ivareta samfunnsinteresser og forhindre demokratisk underskudd.

For å forstå hvordan samarbeid mellom kommuner påvirker tjenesteproduksjonen, har vi i vår mastergradsoppgave ved UiT Norges arktiske universitet, undersøkt hvordan eierne opplever effektene av å samarbeide. Bidrar det til billigere og bedre tjenester? Formål med arbeidet er å kartlegge de opplevde effektene av at kommuner etablerer formelle samarbeid med andre kommuner.

Gjennom en kvantitativ empirisk studie undersøker vi hvordan representantskapsmedlemmer i interkommunale selskaper (IKS) innen brann og redning, og avfall og renovasjon opplever at samarbeidet fungerer.

Balansen mellom demokratisk deltakelse og effektive tjenester

Uavhengig av størrelse, møter alle kommuner de samme krav til tjenesteproduksjon. Historisk viser det seg at mindre kommuner med spredt bosetting og få innbyggere har større utfordringer med å tilby gode og kostnadseffektive tjenester enn i byområder og sentrale strøk. Demografisk utvikling og økonomisk press forsterker disse utfordringene.

Samarbeid med andre kommuner har for mange vært løsningen for å effektivisere tjenestetilbudet og møte utfordringer de ikke kan løse alene. Økonomisk press, krav om spesialiserte tjenester og behovet for å dele kompetanse er viktige drivkrefter. Gjennom samarbeid kan kommunene oppnå stordriftsfordeler, bedre kvalitet på tjenestene og sikre en mer bærekraftig ressursbruk, spesielt viktig for mindre kommuner med begrensede ressurser.

En av årsakene for at Solberg-regjeringen iverksatte strukturreformen for færre og større kommuner, var å styrke kommunenes evne til å levere gode tjenester gjennom å få økt kompetanse og faglighet i kommunene. Det ble blant annet pekt på at fremveksten av interkommunale selskaper avdekket at dagens oppgaver er for store for den eksisterende kommunestrukturen.

Svaret ligger i hvordan man balanserer kravet til demokratisk deltakelse og behovet for et effektivt tjenestetilbud til innbyggerne.

Men er det slik at større kommuner trenger å være løsningen på kapasitets- og kompetanseutfordringene i kommunal sektor? Eller kan samarbeid bidra til at beslutninger fortsatt tas nær de som blir berørt og sikre at lokale behov ivaretas? Svaret ligger i hvordan man balanserer kravet til demokratisk deltakelse og behovet for et effektivt tjenestetilbud til innbyggerne.

Omfattende og komplekst tema

Gjennomgangen av tidligere forskning viser at samarbeid mellom kommuner er et omfattende tema med mange dimensjoner, hvor det er krevende å «generalisere» funn fra en studie til en annen. Det finnes ikke én enkelt og beste måte å organisere kommunal tjenesteproduksjon på, siden effektene av samarbeid er komplekse og kontekstavhengige. Samarbeidets effekt på kostnader og ytelse varierer betydelig avhengig av kontekst, samarbeidsform, befolkningsstørrelse og eierstyring.

Det har også vært diskusjon om hvordan samarbeid bidrar til kostnadsbesparelser, mens man i relativt stor grad har oversett hvordan samarbeid påvirker kvaliteten på tjenestene som leveres.

Oppsummert synliggjør forskningen på området to motstridende synspunkter på effekten av interkommunalt samarbeid på kostnader og effektivitet:

• IKS gir stordriftsfordeler med grunnlag i oppskalering og samdrift
• IKS medfører stordriftsulemper med grunnlag i økte transaksjonskostnader og fragmentert eierstyring

I vår oppgave har vi sett det som viktig å finne ut om disse to antakelsene stemmer.

Billigere og bedre?

I undersøkelsen ble respondentene bedt om å vurdere om de var enige eller uenige i 14 påstander som fanger opp følgende overordnede spørsmål:

• Hvordan påvirker interkommunalt samarbeid effektiviteten i bruk av eierkommunenes ressurser?
• Hvordan påvirker etableringen av interkommunale samarbeid utviklingen av kompetansemiljøer i kommunene, og på hvilken måte bidrar disse miljøene til økt kapasitet og forbedret bruk av samfunnets ressurser?
• Hvordan sikres en bedre balanse mellom eierstyring og profesjonell selskapsledelse i interkommunale foretak innen teknisk tjenesteproduksjon?

Overordnet viser analysen at eierne opplever at samarbeid bidrar til bedre og billigere tjenester. Samtidig er det usikkerhet ved enkelte av påstandene. Det er bred enighet om at samarbeid fører til større fagkompetanse, organisatorisk kapasitet og sikrer at kommunene er i stand til å etterleve lovpålagte myndighetskrav.

Selskapsorganisering kan være det som sikrer at kommunene får tak i de riktige folkene i en stadig hardere kamp om arbeidskraften. Representantskapsmedlemmene opplever at samarbeid gjennom interkommunale selskaper bidrar til å skape mer attraktive arbeidsgivere.

Eierstyring fremkommer også som svært viktig for å sikre at samfunnsmessige interesser ivaretas og hindre demokratisk underskudd. Derimot er det noe mer usikkert om selskapsorganisering legger til rette for økt politisk oppfølging og bedre resultatvurdering av tjenesteproduksjonen. Dette avhenger av hvordan selskapene styres av eierne.

Generalistkommuneutvalget viste blant annet til at virksomhet organisert i interkommunalt samarbeid i mange tilfeller får mer politisk og administrativ oppmerksomhet enn virksomhet som er organisert i egen kommune – rett og slett fordi den er interkommunal.

For eksempel kan behandling av eierskapsmelding føre til at forhold som gjelder virksomheten i det interkommunale samarbeidet løftes til kommunestyret. Utvalget mener at det kan tyde på at enkelte kommuner kan ha sterkere politisk styring av interkommunale samarbeid enn de har av områder innen egen virksomhet.

I undersøkelsen er det også interessant å se om det er forskjeller i resultatene basert på kommunestørrelse (målt i innbyggere). Analysen viser at eiere fra små kommuner i større grad opplever samarbeid som fordelaktig sammenlignet med respondentene fra større kommuner.

Analysen viser at eiere fra små kommuner i større grad opplever samarbeid som fordelaktig sammenlignet med respondentene fra større kommuner.

Dette indikerer at det oppleves som mer «viktig» for mindre kommuner enn for større kommuner. Det fremkommer også at samarbeid bidrar til å sikre at små kommuner etterlever lovfestede myndighetskrav.

Vi analyserer også om det er underliggende faktorer som kan forklare sammenhengen mellom variablene. For brann og redning er det identifisert to faktorer som forklarer den viktigste variasjonen i datasettet. Den første faktoren kan tolkes som «effekter av samarbeidet» og den andre faktoren som «politisk oppfølging av samarbeidet». Dette antyder at vellykket interkommunalt samarbeid om brann og redning ikke bare handler om å oppnå effekter av å samarbeide, men også om hvordan samarbeidet styres og forankres politisk.

For avfall og renovasjon er det også identifisert to faktorer som forklarer den viktigste variasjonen i datasettet. Den første faktoren kan tolkes som «effekter av å samarbeide» og den andre faktoren som «effekter av selskapsorganisering». Dette antyder at det å høste gevinster av å samarbeide ikke bare handler om å jobbe sammen, men også hvordan det interkommunale selskapet er strukturert og organisert.

Konklusjon

Undersøkelsen viser at representantskapsmedlemmer i interkommunale selskaper opplever at samarbeid bidrar til billigere og bedre tjenester. Videre indikerer resultatene at mindre kommuner opplever effektene av samarbeid som mer betydningsfulle enn større kommuner, og at samarbeid er avgjørende for å sikre at kommuner med lavt innbyggertall etterlever lovfestede myndighetskrav

Undersøkelsen viser at representantskapsmedlemmer i interkommunale selskaper opplever at samarbeid bidrar til billigere og bedre tjenester.

Interkommunalt samarbeid organisert i selskaper kan derfor betraktes som en kilde til effektivisering og bedre tjenestetilbud til innbyggerne, men det krever god eierstyring for å ivareta samfunnsinteresser og forhindre demokratisk underskudd.

___________________________

Fakta om masteroppgaven

Bakgrunn for artikkelen er masteroppgaven «Interkommunalt samarbeid om tekniske tjenester – gunstig for alle, svært viktig for små kommuner» som ble levert desember 2024 ved Institutt for samfunnsvitenskap på UiT Norges arktiske universitet.

Masteroppgaven undersøker de opplevde effektene av samarbeid mellom kommuner om produksjon av tekniske tjenester, med fokus på bransjene brann og redning, samt avfall og renovasjon.

Oppgaven er skrevet av Bernt Lind-Aaby og Hans-Cato Slotterøy, og er tilgjengelig via munin.uit.no i løpet av våren.

__________________________________

Lenke til kontroll & revisjon nr. 3/2025: