Gransking – prinsipper for at berørte ikke skal oppleve en Kafka-prosess

Granskinger kan derfor i utgangspunktet bli utført forskjellig fra granskingsmiljø til granskingsmiljø både når det gjelder form, prosess og metodisk tilnærming.

1. Innledning

I boken «Gransking» (Johan Gjertsen, Universitetsforlaget 2008) beskrives kjennetegn som preger undersøkelser hvor betegnelsen gransking blir brukt:

• «(…) granskingsutvalget skal klarlegge faktum og årsaker til en hendelse eller en serie hendelser som undersøkes samlet».

• «(…) granskingsutvalget skal i en del tilfeller uttale seg om det faktum som blir lagt til grunn».

• «(…) granskingsutvalget skal ofte uttale seg om behov for systemendringer regelverk organisasjonsstrukturer eller annet».

• «(…) granskingsutvalget er uavhengig. Mandatet definerer oppdraget, men utvalget kan ikke bli instruert av oppdragsgiveren, verken om prosedyre, premisser eller konklusjoner.»

• «(…) oppdraget avsluttes ved at utvalget leverer en rapport til oppdragsgiveren.»

• «(…) Rapporten er rettslig sett en ytring og er ingen avgjørelse som endrer rettsstillingen for personer eller institusjoner.»

• «(…) andre organer enn granskingsutvalget har ansvaret for oppfølgingen av utvalgets rapport, for eksempel om utvalgets forslag til systemendringer skal tas til følge.»

Bestillere og utførere av granskinger eller undersøkelser generelt, må være bevisst hva man ønsker å oppnå gjennom bestillingens reelle innhold. Å kalle en undersøkelse som i sin natur er en gransking for forvaltningsrevisjon, undersøkelse, gjennomgang, faktaundersøkelse eller internrevisjon; fritar ikke en gransker fra å opptre forsvarlig og sikre etterlevelse av nedenfornevnte krav når undersøkelsen retter seg mot enkeltindivider. En oppdragsgiver for et granskingsprosjekt har gjennom utforming av mandat og kontrakt, et ansvar og en mulighet til å stille krav til at gransker skal gjennomføre en forsvarlig gransking.

Bestillere og utførere av granskinger eller undersøkelser generelt, må være bevisst hva man ønsker å oppnå gjennom bestillingens reelle innhold.

Et granskingsprosjekt vil av naturlige grunner være forskjellig fra sak til sak. Men noen grunnprinsipper ligger fast. Formålet med artikkelen er å beskrive de mest kritiske elementer en gransking består av. Oversikten er ikke uttømmende.

2. Artikkelens rammeverk

For å sikre forsvarlig gransking har Deloitte over tid etablert et rammeverk som setter krav til gjennomføring av en gransking eller undersøkelser som de facto er en gransking. Rammeverket består av følgende elementer som blir utdypet nedenfor:

• Krav til mandat og problemstillinger

• Ulovfestet prinsipp om forsvarlighet og varsomhet i granskingen

• Prinsipper nedfelt i menneskerettighetskonvensjonen artikkel 6 og 8

• Integritet, etikk, uavhengighet og objektivitet

• Forutsigbarhet for berørte og organisasjon

• Normer – rettsregler som regulerer granskningsarbeidet

• Standarder – teori, retningslinjer for planlegging, gjennomføring og rapportering

• Metode

• Teknologi

• Begrensninger, utfordringer og avklaringer som gransker må være klar over

3. Mandat

Oppdragsgiver utarbeider vanligvis mandat, krav og rammer for granskningen. Mandatet må utformes presist og være klart formulert. Dersom gransker opplever at mandatet er uklart må dette avklares med oppdragsgiver for å unngå misforståelser. Dette kan gjelde avgrensinger, omfang mv. Det kan også i enkelte tilfeller være et behov for å endre eller utvide mandatet dersom saken etter innledende undersøkelser framstår annerledes enn det man fikk inntrykk av initielt i granskingsprosessen.

Erfaring viser at oppdragsgivere har ulik tilnærming til om gransker kun skal kartlegge og beskrive fakta i en sak eller også vurdere fakta i forhold til granskingskriterier. Granskingskriterier er normer og standarder som data/fakta i en gransking skal vurderes i forhold til.

Erfaring viser også at oppdragsgivere ofte ikke ønsker at gransker skal vurdere straffbare forhold. I straffeprosessloven § 225 går det fram at: «Etterforsking besluttes, ledes og avsluttes av påtalemyndigheten. Etterforsking utføres av politiet». Dersom gransker avdekker forhold i et granskingsarbeid som er/eller kan være straffbare, er det ikke forsvarlig at en privat gransker vurderer om omvarsledes handlinger er straffbare. Oppdragsgiver bør dersom det avdekkes forhold som kan indikere straffbare handlinger melde forholdet til politiet, alternativt overlate til en tredjepart å vurdere videre handlinger på grunnlag av granskingsrapportens datadel.

Dersom gransker avdekker forhold i et granskingsarbeid som er/eller kan være straffbare, er det ikke forsvarlig at en privat gransker vurderer om omvarsledes handlinger er straffbare.

Dokumenter som sendes fra en privat gransker til en offentlig oppdragsgiver vil som hovedregel være underlagt offentlighetsloven. Dette betyr at rapport og andre dokumenter som oversendes oppdragsgiver eller ansatte i organisasjonen, herunder intervjureferater, kan bli gjenstand for innsyn med mindre dokumentet kan unntas offentlighet.

Det er viktig å avklare dokumenthåndtering i et granskingsprosjekt med oppdragsgiver før granskingshandlinger iverksettes både i offentlig og privat sektor. Dette gjelder spesielt hvordan intervjureferater er tenkt behandlet og verifisert [1]. Offentliggjøring av granskingsrapporter sikrer innsyn, etterprøvbarhet og demokratisk kontroll.

Dersom det parallelt med en gransking gjennomføres en etterforsking av samme problemstillinger som i granskingen, og som berører straffbare forhold; bør oppdragsgiver og/eller -taker sørge for at det opprettes dialog med politi/påtalemyndighet for å avklare relevante praktiske forhold knyttet til granskingen. Formålet med dette er å sørge for at etterforskingsskritt ikke ødelegges av granskers handlinger.

4. Ulovfestet prinsipp om forsvarlighet og varsomhet i granskingen

En gransking utført av en privat gransker er ikke en «domstol» som avgir en «rettskraftig dom» i rapports form, men er en ytring fra granskers side. I private granskinger foreligger det normalt ingen ankemulighet. Det er derfor viktig å være oppmerksom på at en granskingsrapport kan bli oppfattet som en «realdom» internt i organisasjonen og/eller i det offentlige rom.

Av Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen kan det utledes prinsipper som må gjelde analogisk i granskinger for å sikre en forsvarlig utførelse. Etterlevelse av prinsippene i konvensjonens artikkel 6 og 8, sikrer at det tas hensyn til følgende elementer i en granskingsprosess:

• Prosessen skal være rettferdig og skal gjennomføres innen rimelig tid

• Prosessen skal ta hensyn til rettssikkerhet og forutberegnelighet

• Enhver er uskyldig inntil det motsatte er bevist - uskyldspresumpsjon

• Den berørte part skal gjøres kjent med anklagene mot seg

• Den berørte part skal gis anledning til å uttale seg og forsvare seg gjennom verifisering og kontradiksjon

• Den berørte part må ha anledning til å være representert ved advokat eller annen rådgiver

• Vern mot selvinkriminering

• Ivaretakelse av objektivitet og habilitet hos granskerne og at disse opptrer med verdighet

Forsvarlighetskravet i granskinger innebærer at allmenngyldige krav om rettsikkerhet blir ivaretatt. Den eller de som blir gransket skal ha mulighet for å bli hørt og få anledning til å verifisere sine intervjureferater skriftlig. Den omvarslede skal også få anledning til å uttale seg om granskingskriteriene vedkommendes handlinger eller unnlatelser blir vurdert i forhold til, data/faktaframstilling som gjelder den berørte og granskers vurderinger og konklusjoner (mer-kontradiksjon). Den som blir anklaget i en gransking skal ha mulighet til å bli hørt og få anledning til å forsvare seg.

Forutsigbarhet, etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i prosessen er viktig for å sikre at både oppdragsgiver og den granskede kan etterprøve granskers vurderinger og konklusjoner. Den som granskes skal i størst mulig grad oppleve at granskingen er åpen, rettferdig og uavhengig.

Gjennomføring av en rekke granskinger både i offentlig og privat sektor viser at gransking ofte oppleves som en belastning av både berørte og øvrige ansatte i organisasjonen. En gransking kan få alvorlige følger for den som utsettes for gransking, både personlig og arbeidsmiljømessig. Samtidig må omvarslede finne seg i at arbeidsgiver kan ha rett og plikt til å undersøke fremsatte påstander, selv om dette er belastende.

Berørte i granskinger får i mange saker stifte bekjentskap med eksistensialistiske problemstillinger som å gjøre riktige valg, angst og fortvilelse. For varslere kan en iverksettelse av en gransking oppleves som en lettelse. Som gransker observeres ofte at berørte parter opplever og kommuniserer opplevd maktesløshet, handlingslammelse og energitap. I enkelte tilfeller kan berørte få helsemessige utfordringer av opplevde fysiske og psykiske påkjenninger en gransking påfører dem.

I en organisasjon hvor det gjennomføres gransking må det sørges for at det ikke gjøres urett eller utøves krenkende atferd mot varsler og omvarslede.

Både varsler(e) og den eller de det varsles på har som hovedregel behov for oppfølging og støtte. I en organisasjon hvor det gjennomføres gransking må det sørges for at det ikke gjøres urett eller utøves krenkende atferd mot varsler og omvarslede. Varsler har et vern mot gjengjeldelse.

5. Integritet, etikk, uavhengighet og objektivitet

Gransker skal være uavhengig av organisasjon og individer som er omfattet av en gransking. Etisk, framferd, integritet og objektivitet er kritiske verdier i en granskers arbeid. Dersom det sås tvil om disse verdiene, mister granskingen sin troverdighet.

6. Forutsigbarhet for berørte og organisasjon

For å sikre forutsigbarhet har berørte i en gransking krav på kunnskap om sine rettigheter og hvordan granskingen er tenkt gjennomført. I Advokatforeningens retningslinjer for private granskinger går det fram at «Granskningsutvalget bør så snart det er praktisk mulig utarbeide retningslinjer for utvalgets arbeid, herunder om informasjonsinnhenting, saksbehandling og berørte parters rettigheter. Granskningsutvalget bør forelegge retningslinjene for oppdragsgiveren og hensynta innspill så langt dette er forenelig med kravet til uavhengighet».

7. Uskyldspresumpsjon og selvinkriminering

Dersom det i en granskningsrapport blir vurdert i hvilken grad enkeltpersoner har et ansvar eller har brutt en norm eller standard, skal det legges til grunn en uskyldspresumpsjon. Det er bevis som gransker samler inn i forbindelse med granskningen som skal dokumentere enkeltpersoners eventuelle ansvar. Det er ikke den omvarslede som skal overbevise granskerne om sin uskyld.

Vernet mot selvinkriminering beskytter den det er varslet på mot at man tvinges til å bidra til egen «domfellelse» i en gransking gjennom vitnemål eller erkjennelse av skyld. Kjernen i vernet er at en i en intervjusituasjon ikke kan tvinges til å forklare seg og dermed bidra til sin egen «domfellelse».

I forbindelse med granskninger er det viktig å opplyse berørte og andre intervjuobjekter om at opplysninger innhentet i en granskning kan bli benyttet i ulike etterfølgende prosesser. I en granskningsprosess er det derfor særlig viktig å ha et bevisst forhold til selvinkrimineringsvernets betydning for forklaringer om eventuelle egne straffbare forhold og krav om dokumentutlevering i ettertid.

Intervjuobjekter skal informeres om ovennevnte prinsipper.

8. Privatliv

Gransker skal sørge for at granskningen konsentrerer seg om de forhold som er gjenstand for granskning, og unngå å berøre enkeltpersoners privatliv.

9. Normer som regulerer elementer i granskningsarbeidet

Rettsregler som regulerer ulike problemstillinger i en gransking

I tillegg til prinsippene nevnt ovenfor er det flere rettsregler som regulerer forhold/problemstillinger som normalt blir aktualisert i en gransking. Rettsreglene som synliggjøres nedenfor er ikke uttømmende.

Personopplysningslovens rettsregler regulerer personvern og rettigheter knyttet til innsyn i dokumenter som omhandler de berørte. Forskrift om arbeidsgivers innsyn i e-postkasse og annet elektronisk lagret materiale gir retningslinjer for hvordan innsyn i e-poster skal gjennomføres. Offentlighetsloven gir retningslinjer for oppdragsgivers dokumenthåndtering ved krav om innsyn.

Gransker bør følge rettsregler nedfelt i forvaltningsloven når rettsregelen har relevans for granskingen. Arbeidsmiljøloven gir regler om forsvarlig varsling og varslervern. Både varsler, omvarslede, andre berørte arbeidstakere og ledere skal ha et forsvarlig fysisk og psykisk arbeidsmiljø under granskingsprosessen.

I Advokatforeningens retningslinjer for private granskinger blir det hevdet at det er: «antatt at det ligger innenfor arbeidsgivers styringsrett å pålegge ansatte å medvirke i forbindelse med en granskning, herunder fremskaffe dokumentasjon og avgi forklaring. Det har vært stilt spørsmål ved om ansattes forklaringsplikt begrenses av vernet mot selvinkriminering».

Granskingskriterier

Rettsregler i arbeidsmiljøloven har ofte betydning som granskingskriterier, herunder bestemmelser som gjelder trakassering, utilbørlig atferd, arbeidstidsbestemmelser mv. Forvaltningslovens bestemmelser om habilitet er også ofte aktuelle som et granskingskriterie.

Rettsregler i straffeloven om ulike typer misligheter er tema som ofte går igjen i granskinger. Lov om offentlige anskaffelser setter krav til gjennomføring av anskaffelser, og kan være knyttet opp til problemstillinger om misligheter. Andre rettsregler blir relevante kriterier alt etter hvilke problemstillinger granskingen omhandler.

Granskinger berører nesten uten unntak vurdering av brudd på organisasjoners interne normer, herunder etisk reglement og krav til intern kontroll.

10. Metode, kompetanse, teknologi og standarder

Gransking stiller krav til kompetanse og erfaring fra gjennomførte granskninger. En gransker må beherske et stort register av grunnleggende metoder og regelverk, uavhengig av oppdragets kompleksitet. Fremstillingen nedenfor viser at gransking er en multidisiplinær disiplin som kan kreve involvering fra en rekke fagdisipliner, alt etter hvilket tema som skal granskes, omfang og kompleksitet. Granskinger bør gjennomføres av et team med nødvendig real- og formalkompetanse innen gransking, og som har tilstrekkelig kunnskap om tema og område som skal granskes.

... gransking er en multidisiplinær disiplin som kan kreve involvering fra en rekke fagdisipliner, alt etter hvilket tema som skal granskes, omfang og kompleksitet.

Bruk av juridisk metode er nødvendig for å sikre at granskingskriterier som dreier seg om rettsregler blir riktig utledet, presentert og vurdert. Juridisk metode kan med fordel brukes både ved utledning av normer og standarder og subsumsjon/vurdering av data/fakta i forhold til granskingskriteriene. Samfunnsvitenskapelig metode er viktig for å sikre at en datainnsamling gjennomføres på en metodisk forsvarlig måte. Dette kan gjelde dokumentinnsamling/analyse, intervju, spørreundersøkelse, stikkprøvekontroller og testing, observasjoner mv.

I intervjusituasjonen er det spesielt viktig å etterleve prinsippene omtalt i denne artikkelen. Intervju i granskinger er krevende. Kravet til forsvarlighet gjelder både før, under og etter et intervju. Retten til innsyn i egen sak er en grunnleggende rettighet. Uten innsyn fratas omvarslede blant annet muligheten for å forklare seg om forhold det er varslet om og kontradiksjon.

I et intervju er formålet å innhente relevant og pålitelig informasjon. Åpne innledende spørsmål gir intervjuobjektene i en gransking en mulighet til en fri og upåvirket forklaring om granskingens tema. Granskere bør sørge for å holde seg orientert om kunnskapsbaserte intervjumetoder og forskning på området.

I teamet bør man sikre tilgang på spesialister innenfor GDPR for å sikre at personvernlovgivningen blir håndtert riktig. I granskinger kan etterforskingskompetanse ha relevans for sikre fokus på taktisk og strategisk planlegging og gjennomføring. Statsautoriserte revisorer/revisorer og siviløkonomer har kompetanse til å trenge gjennom kompliserte økonomiske konstruksjoner eller kartlegge pengestrømsanalyser.

For å sikre kostnadseffektivitet i en gransking er det en fordel at granskingsmiljøet som skal utføre granskingen har erfarne granskere som behersker granskingsteknologi som kan brukes til å hente ut datamateriale fra eventuelt harddisker, mobiler, gjennomføre søk i e-poster eller relasjonsanalyser. OCR-behandling er ofte en forutsetning for vellykket analyse av store datamengder. Dette er teknologi som gjør det mulig å scanne inn dokumenter og gjøre dem elektronisk lesbare slik at gransker kan bruke et effektivt søkeverktøy.

Ofte er det utfra granskingens tema behov for spesialister. Dette kan gjelde juridiske fag (arbeidsrett, offentlige anskaffelser mv), medisin eller ingeniørvitenskap mv. Cybergranskinger krever spisskompetanse for å kartlegge og trenge inn i cyberrelaterte problemstillinger etter angrep på en organisasjons IT-infrastruktur.

I tillegg til ovennevnte veileder for private granskere utgitt av Advokatforeningen, kan ulike andre standarder og teori benyttes som kilder for å søke kunnskap og støtte om planlegging og gjennomføring av granskinger. NKRFs RSK 001 Standard om forvaltningsrevisjon beskriver en prosess som kan tjene som et utgangspunkt for å gjennomføre en gransking eller undersøkelse, når ovennevnte prinsipper og forutsetninger for gransking blir hensyntatt og innarbeidet i det samlede metodeverk.

11. Begrensninger, utfordringer og avklaringer

Før en gransking skal gjennomføres er det viktig for oppdragsgiver å være klar over at en gransker ikke nødvendigvis har krav på å få utlevert alt som i utgangspunktet kan være nødvendig for å svare på granskingens mandat.

Når det gjelder tilgjengelighet til dokumentasjon er det en rekke dokumenter og forhold en gransker ikke kan kreve innsyn i uten at berørte medvirker frivillig. Dette kan for eksempel være pengeoverføringer mellom privatpersoner, innsyn i omvarsledes privatøkonomi og andre private forhold.

Informasjon som befinner seg hos tredjemenn kreves det samtykke for å få innsyn i. En privat gransker har ingen tvangsmidler slik politiet har, og dermed manglende beslags-/innsyns- og ransakingsadgang. En gransker må i større grad appellere til frivillighet dersom nødvendig dokumentasjon ikke kan hentes ut i samsvar med rettsregler. Ett unntak fra dette som ikke er mye brukt i granskinger kan være tvisteloven kapittel 28 om bevissikring utenfor rettssak.

En privat gransker har ingen tvangsmidler slik politiet har, og dermed manglende beslags-/innsyns- og ransakingsadgang.

I organisasjoner kan manglende arkivering være en utfordring og etterlate mangler i dokument-sammenstillingen og føre til et begrenset innsyn i ønsket dokumentasjon. Oppdragsgiver må bidra til å legge til rette for at gransker får tilgang til all relevant skriftlig informasjon.

Det er begrensninger i hvor fritt en gransker kan gjøre innsyn i elektronisk lagret informasjon herunder inkludert private e-poster. Åpning av e-poster er en krevende øvelse som må håndteres riktig.

En oppdragsgiver kan ha et ønske om å begrense personkretsen som gransker mener bør inngå i granskingen. Dette kan medføre en ufullstendig gransking og medføre grunnleggende forbehold fra granskers side. Gransker har på sin side et ansvar for ikke å utvide granskingen unødvendig.

Gransker må kontinuerlig bruke anerkjente kildekritiske prinsipper [2] for i størst mulig grad å trenge gjennom og vurdere troverdigheten til skriftlig informasjon som innhentes fra varsler, omvarslede og andre berørte. Informasjon innhentet gjennom muntlige kilder kan bære preg av mulige fortielser, løgn, feilerindringer, manglende vilje til å dele opplysninger mv. Bruk av kunnskap fra vitnepsykologien er relevant i denne sammenheng. Kritisk teori (trippelhermeneutikk) gir et grunnlag for at en gransker som tolker av informasjon hele tiden bør ha et kritisk forhold til etablerte, sementerte og dominerende oppfatninger som ofte fremsettes som en selvfølge i en gransking. Selv om det gjennomføres kontradiksjon må gransker også kritisk stille spørsmål ved om alle forhold er kommet på bordet, gjennomgående i granskingsarbeidet og ved sluttføring av rapporten.

Selv om det gjennomføres kontradiksjon må gransker også kritisk stille spørsmål ved om alle forhold er kommet på bordet, gjennomgående i granskingsarbeidet og ved sluttføring av rapporten.

Oppdragsgiver har et ansvar for at å sikre at en granskingsrapport blir brukt på en forsvarlig og helhetlig måte. En oppdragsgiver kan ikke endre eller tilpasse en avlagt rapport fra gransker slik at rapportens balanse endres eller forrykkes. Advokaters taushetsplikt/legal privilege må ikke misbrukes av oppdragsgiver ved avleggelse av en granskingsrapport gjennom selektiv bruk av informasjon og vurderinger i rapporten.

Regeletterlevelse og forsvarlighet i en granskingsprosess kan bli utfordret gjennom kontradiksjon ved at anonym varslers identitet kan bli kjent for omvarslede. Dette stiller særlige krav til granskers framgangsmåte i granskings- og kontradiksjonsprosessen.

I granskinger oppstår ofte spørsmålet om hvordan verifiserte data/fakta skal vektes. Gransker kan derfor i særlige tilfeller bli stilt overfor et valg når det gjelder hvordan sannsynligheten i bevisvurderingen skal vektes. Hvordan sannsynlighet blir vektet og brukt av gransker bør beskrives i rapporten når dette er relevant.

Oppdragsgiver må ta stilling til om ansatte og andre skal kunne la seg bistå av tillitsvalgt eller annen ekstern rådgiver ved avgivelse av forklaring, herunder eventuelt rett til advokat.

I forbindelse med oppstart av et granskingsprosjekt er det ulike forhold en gransker må avklare. Eksemplene nedenfor er ikke uttømmende. Det bør avklares hvordan opptak av forklaringer skal gjennomføres, skal det brukes lydbånd eller kun skrives referater. Det er også nødvendig å avklare hvordan eller om gransker skal forholde seg til anonyme vitner/tips. I granskinger oppstår det ofte et spørsmål både om og når organisasjonen eventuelt skal informeres om en pågående gransking, noe som bør avklares tidsriktig.

En gransker bør også ha et bevisst forhold til hvordan sikring av bevis skal håndteres, hvordan elektronisk lagret informasjon skal håndteres og hvordan granskningsrapporten skal utformes.

12. Epilog

Gransking kan være et nødvendig virkemiddel et kontrollutvalg eller administrasjonen i en kommune iverksetter for å klarlegge fakta ofte innenfor arbeidsrettslige problemstillinger, mistanke om misligheter som f.eks. korrupsjon eller andre brudd på rettsregler eller organisasjonens internkontroll. Uansett hva man kaller en undersøkelse rettet mot enkeltindivider, må både oppdragsgiver og oppdragstaker sørge for at prinsippet om forsvarlighet etterleves.

Noter:

[1] Offentleglova Lovkommentar Kristian Brandt m fl Universitetsforlaget 2018, pkt. 3.6.4 «Særlig om intervjureferater fra granskinger».

[2] Tolkning och reflektion: vetenskapsfilosofi och kvalitativ metod, Mats Alvesson og Kaj Skoldberg. Studentlitteratur

___________________________________

Lenke til kontroll & revisjon nr. 1/2023: