KomRev NORDs undersøkelser av kommunens systemer for økonomisk internkontroll avdekket flere avvik og svakheter. Saken om økonomisk utroskap i Tana kommune illustrerer viktigheten av gode kontrollsystemer- og rutiner i kommunenes økonomiforvaltning.
Bakgrunn
I november 2020 ble det kjent at det var tatt ut siktelse mot en leder i Tana kommune. Siktelsen gjaldt økonomisk utroskap mot arbeidsgiver. Lederen skal over en periode på flere år ha tilegnet seg kommunale midler gjennom sin stilling i kommunen. Det totale tapet for kommunen overstiger 20 millioner kroner.
Det totale tapet for kommunen overstiger 20 millioner kroner.
I desember samme år vedtok kommunestyret å få gjennomgått alle vesentlige forhold knyttet til den økonomiske utroskapen kommunen har vært utsatt for. Kommunestyret ba kontrollutvalget om å gå i dialog med kommunens revisor for å utforme og iverksette undersøkelsen. KomRev NORD utarbeidet, i tett dialog med kontrollutvalget og kontrollutvalgets sekretariat, et mandat for undersøkelsene.
Den klare forutsetningen for undersøkelsene var at de skulle gjennomføres på systemnivå, og rettes mot formaliserte og praktiserte rutiner på økonomiområdet og mot kommunens system for økonomisk internkontroll. I mandatet ble det gjort tydelige avgrensninger mot det konkrete, straffbare forholdet, som var under etterforskning av politiet.
Formålet med revisors undersøkelser har vært å identifisere eventuelle svakheter i kommunens økonomiske internkontroll som kan ha muliggjort, eller bidratt til å muliggjøre, det straffbare forholdet. Undersøkelsene ble gjennomført av et tverrfaglig team bestående av forvaltningsrevisorer med juridisk kompetanse og finansielle revisorer, herunder en finansiell revisor med særlig kompetanse på området for økonomisk kriminalitet.
I KomRev NORD har vi svært god erfaring med tverrfaglig samarbeid på relevante områder, herunder også i denne saken.
Revisors undersøkelser avdekket en rekke svakheter og avvik ved kommunens interne kontrollsystemer, som etter vår vurdering, både isolert og samlet sett, kan ha bidratt til at det straffbare forholdet kunne pågå over så lang tid.
I det følgende presenterer vi hovedfunnene i våre undersøkelser. Våre undersøkelser er gjort i et lærings- og forbedringsperspektiv. En målsetting var at Tana kommune gjennom undersøkelsene skulle få et grunnlag for å vurdere hvor det var behov for å lukke eventuelle avvik og svakheter i kommunens kontrollsystemer for å unngå lignende eller andre uønskede hendelser i fremtiden.
Arbeidsdeling i fakturahåndteringen
Fremgangsmåten som ble benyttet i gjennomføring av den økonomiske utroskapen var at kommunen ble tilsendt fiktive fakturaer fra ulike selskaper innenfor IT-området. Med fiktive fakturaer menes her fakturer for varer og tjenester som kommunen ikke hadde mottatt eller hadde et reelt behov for. Mangler i kommunens rutiner for fakturahåndtering førte til at disse fiktive fakturaene gikk til utbetaling i økonomisystemet. Et av hovedfunnene i revisors undersøkelser knytter seg til håndtering og kontroll av innkomne fakturaer, og forklarer i stor grad hvordan en slik praksis har latt seg gjennomføre.
Den kommunale lederen var gjennom kommunens systemer gitt anledning til både å attestere og anvise én og samme faktura. En gjennomgang av utbetalte fakturaer til de konkrete selskapene som inngår i svindelen, viser at dette var tilfellet for en stor mengde av dem.
Den kommunale lederen var gjennom kommunens systemer gitt anledning til både å attestere og anvise én og samme faktura.
Dette er en alvorlig svikt i kommunens kontrollsystemer, og et brudd på det såkalte «fire øyne-prinsippet» som tilsier at en faktura skal ha vært kontrollert av to uavhengige personer før den går til utbetaling.
Videre fant vi at fakturaer i mange tilfeller kun hadde vært gjennom ett kontroll-ledd, herunder attestasjonsleddet eller anvisningsleddet, før de var sendt til utbetaling. Endelig fant vi at ansatte som var utpekt til å attestere fakturaer fra de aktuelle selskapene, ikke var gitt tilstrekkelig opplæring i attestasjonshandlingen. De var heller ikke i tilstrekkelig grad gjort kjent med kommunens økonomireglement der det kom frem hvilke kontrollhandlinger som skulle gjennomføres ved en attestasjon.
Kommunens økonomisystem gjorde det også mulig å attestere en lang rekke fakturaer samtidig, en såkalt «velg alle-funksjon», uten at attestanten trengte å åpne og lese gjennom den enkelte faktura. Alle de ovennevnte forholdene har medført at en stor mengde fiktive fakturaer har sluppet gjennom fakturakontrollen uten at det faktisk har vært undersøkt hvorvidt kommunen har mottatt de varer og tjenester som det var fakturert for. Dette har også gjort det utfordrende for øvrige ansatte å oppdage og stille spørsmål ved ureglementerte forhold.
Kommunen hadde oppdaterte økonomireglementer som ga uttrykk for en klar rollefordeling på området for fakturahåndtering. Ansatte med oppgaver innenfor økonomiområdet i kommunen opplyste om at de ikke var kjent med reglementet eller dets innhold, og at det ikke var et dokument som ble benyttet i den daglige virksomheten i kommunen.
Dette viser at det ikke er tilstrekkelig at det er vedtatt reglementer, retningslinjer og rutiner for virksomheten. Disse må også gjøres kjent for de ansatte og det må sikres at de benyttes. Funnene viser også at det kan være grunn til å være særlig bevisst på den praktiske muligheten til å overstyre og fjerne obligatoriske kontrollmekanismer som ligger i enkelte økonomisystemer.
Bevissthet og ansvarsdeling på området for økonomisk internkontroll
Våre undersøkelser avdekket en generell, manglende bevissthet rundt temaet økonomisk internkontroll i kommunen. Ansatte i økonomiavdelingen oppga at de ikke opplevde å ha et særskilt ansvar for utvikling av kontrollsystemer- og handlinger.
Ansvar for intern kontroll fremgikk ikke av stillingsbeskrivelser eller andre sentrale dokumenter som avdelingen benyttet seg av. Det var ingen rutiner eller praksis for å gjennomføre skriftlige og formaliserte risikovurderinger. På denne måten har det ikke vært et tilstrekkelig søkelys på å utvikle kontrollrutiner som kunne ha avdekket den økonomiske utroskapen på et tidligere tidspunkt.
Budsjettprosesser
Den økonomiske utroskapen foregikk på IT-området. Ansatte og politikere som revisor snakket med informerte om at budsjettet på dette virksomhetsområdet i liten grad ble utsatt for kutt, i motsetning til budsjettene på en rekke andre områder. Enkelte av informantene oppga at de opplevde det som vanskelig å skulle stille kritiske spørsmål ved budsjettet. Kommunen er svært desentralisert, og det er behov for godt utbygd infrastruktur innen IT.
Det har ifølge flere av de vi har snakket med rådet en frykt for at IT-systemene ikke skal fungere tilstrekkelig. I tillegg er manglende kompetanse på IT-området en forklaring på hvorfor man har akseptert de økningene som har vært i budsjettet på dette området. Mange som ikke jobber med IT har ikke nødvendigvis et bevisst forhold til hvilket utstyr som har vært nødvendig, hva dette koster og hvor ofte utstyret burde byttes ut.
Kanskje kan det i flere kommuner være grunn til å stille spørsmål ved om man har tilstrekkelig fagkompetanse involvert i budsjettprosessene i den enkelte sektor eller virksomhet.
Manglende kompetanse om IT-utstyr og systemer er trolig ikke unikt for Tana kommune. Det oppleves for mange som enklere å forholde seg til at driftsbudsjettet i helse- og omsorgssektoren øker fordi det ansettes flere sykepleiere, enn når det er behov for å bytte ut spesifikt utstyr for IT-infrastrukturen, eller hvor mange lisenser kommunen trenger for ulike programmer. Kanskje kan det i flere kommuner være grunn til å stille spørsmål ved om man har tilstrekkelig fagkompetanse involvert i budsjettprosessene i den enkelte sektor eller virksomhet.
Varslingskultur
Når hendelser som dette pågår over så mange år, er det naturlig å spørre om ikke ansatte i organisasjonen har reagert på ureglementerte forhold og vurdert å varsle om dem. Gjennom våre undersøkelser, som blant annet inkluderte intervjuer med ansatte, ble det gjort funn som indikerte en uheldig varslingskultur i kommunen.
De ansatte var ikke kjent med hvilke rutiner som gjaldt for varsling, hvor de kunne henvende seg, eller hvilke kanaler og systemer det kunne varsles igjennom. Det tegnet seg også et bilde av en kultur der ansatte fryktet konsekvenser for seg selv og sitt eget arbeidsforhold dersom de varslet, og det var stor usikkerhet rundt takhøyden for å stille kritiske spørsmål. Det ble også uttrykt både usikkerhet og liten tiltro til at varsler ville bli fulgt opp.
Funnene tilknyttet varslingskulturen viser viktigheten av å ha gode systemer for varsling om kritikkverdige forhold, at fremgangsmåten er godt kjent i organisasjonen, og at ansatte er trygge på at de vil bli tatt på alvor ved en eventuell varsling. Kanskje kunne saken om økonomisk utroskap ha vært avdekket tidligere dersom ansatte hadde følt seg trygge på å varsle om forhold i organisasjonen som de reagerte på.
Kanskje kunne saken om økonomisk utroskap ha vært avdekket tidligere dersom ansatte hadde følt seg trygge på å varsle om forhold i organisasjonen som de reagerte på.
Rapporten om økonomisk internkontroll i Tana kommune ble i en artikkel i Kommunal Rapport 3.11.2021 omtalt av generalsekretær i Transparency International Norge, Guro Slettemark. Transparency International Norge har offentliggjort en rapport som blant annet viser at 44 prosent av befolkningen i Norge frykter gjengjeldelse ved varsling om korrupsjon. Slettemark uttaler at rapporten fra Tana kommune er i tråd med funnene fra deres undersøkelser, og at funnene i rapporten er et alvorlig eksempel på hva som kan skje når ansatte ikke våger å si ifra, eller når det ikke eksisterer gode kanaler for å varsle trygt. Slettemark uttaler videre at hun tror det er mye lærdom for andre kommuner i denne saken.
Interne tillitsforhold
I artikkelen Økokrims trusselvurdering 2022 publisert på NKRF sine hjemmesider 2.5.2022 kunne vi lese følgende vurdering fra Økokrim: «Blind tillit og overdreven tro på at korrupsjon skjer andre steder enn i Norge utgjør i seg selv en korrupsjonsrisiko.»
I rapporten fra våre undersøkelser i Tana kommune har vi påpekt den tilliten som den kommunale lederen var gitt i organisasjonen. Vedkommende hadde ansvar og oppgaver på en rekke områder i kommunen, og funnene i rapporten indikerer at vedkommendes avdelinger i liten grad var gjenstand for kontroll. Det er viktig å understreke at det ikke i seg selv er problematisk eller kritikkverdig at ansatte i kommunene vises stor tillit i form av ansvar, arbeidsoppgaver og involvering.
Særlig i mindre kommuner, og i kommuner som har utfordringer med rekruttering av nødvendig kompetanse, vil det være gjenkjennbart at ressurssterke og arbeidsvillige ansatte vises stor tillit og involveres på mange områder for at kommunen på best mulig måte kan produsere gode tjenester og ivareta sine oppgaver overfor innbyggerne. Det problematiske oppstår imidlertid når tilliten som ansatte får, fører til manglende kontroll med virksomheten i disse delene av organisasjonen.
I Tana kommune førte det blant annet til at vedkommende hadde anledning til å godkjenne fakturaer uten at de var kontrollert av noen andre, og at vedkommende i stor grad var ansvarlig for budsjetteringsprosessen i virksomheten uten at det ble stilt spørsmål ved for eksempel budsjettøkninger og manglende kutt.
KomRev NORD overtok som revisor for Tana kommune 1.7.2020. Allerede i oppstartsmøtet med kommunen, noen måneder før underslagssaken ble avdekket, tok vi opp det forholdet at samme person hadde mulighet til å både attestere og anvise samme faktura. Tilbakemeldingen fra kommuneadministrasjonen var da at det ikke var risiko for misligheter på bakgrunn av denne praksisen.
Dette underbygger langt på vei vårt synspunkt om at det var så stor tillit til ansatte at det har gått på bekostning av kontrollene som burde ha vært gjennomført. I en organisasjon er man ikke tjent med å mistenkeliggjøre alle ansatte som har stort ansvar og mye tillit, men for å unngå lignende hendelser som denne er det likevel viktig at det etableres kontrollmekanismer som benyttes i hele virksomheten, også overfor ansatte som man har stor tillit til.
Korrupsjon er noe vi vet forekommer – ikke bare i Tana kommune. Når vi skriver og snakker om våre undersøkelser av økonomisk internkontroll i Tana kommune og de avvik og svakheter vi fant, er det, både fra vår og fra Tana kommune sin side, med et håp om at saken kan skape bevissthet rundt viktigheten av gode systemer for økonomisk internkontroll. Videre at den kan bidra til at aktørene i den kommunale egenkontrollen i enda større grad retter søkelyset mot dette.
Lenke til kontroll & revisjon nr. 4/2022: